我国土地制度变化对城市发展的影响（11篇）我国土地制度变化对城市发展的影响 ComparisonofUrbanLandManagementSystemChangeinModernChinaandItsInfl下面是小编为大家整理的我国土地制度变化对城市发展的影响（11篇）,供大家参考。
篇一：我国土地制度变化对城市发展的影响
ComparisonofUrbanLandManagementSystemChangeinModernChinaandItsInfluenceonUrbanFollow-upDevelopment作者：贾彩彦[1]作者机构：[1]华东政法大学商学院,上海201100出版物刊名：复旦学报:社会科学版
页码：129-137页
年卷期：2019年
第1期
主题词：土地管理;制度变迁;比较;影响
摘要：近代中国城市化中城市扩展的模式各异,其土地管理制度变革的模式不同,既有诱致型的制度变迁,又有移植的及内省的供给主导型制度变迁。不同的城市尽管制度变迁模式不同,但均具备近代经济发展的基础,并受到传统文化、习俗及西方文化的影响。然而不同的变迁诱因、变迁环境及路径,使得城市构建的近代制度呈现出不同的特点,并对城市的后续发展产生了不同的影响。政府强力主导的变迁,基本确立了城市有序发展的基础,而更多依赖社会力量实现变迁的城市则出现了发展的非持续性。同时,不同的制度模式长期并存的城市,城市发展虽然很快,但极不均衡,而传统政治中心城市由于政府极强的维护统治的政治目的及传统文化的强约束,变革及发展非常缓慢。
篇二：我国土地制度变化对城市发展的影响
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn论土地改革对我国现代化建设的影响作者：孙维
崔永军
来源：《现代交际》2012年第02期
［摘要］新中国成立到现在，中共中央根据不同时期的发展需要，先后进行了三次重大的土地改革。第一次改革即在我国建国初期，在后来解放的地区进行的土地改革，使全国农民梦圆耕者有其田。第二次改革即1979年到2008年，实行家庭联产承包责任制，实行土地公有，由农户家庭经营的土地改革。这次改革既极大地提高了农民的生产效率，又解放出一大批劳动力；既改善了农民的生活环境、增加了农民的收入，又促进了中国经济的长期稳定发展。第三次改革以中共第十七届三中全会通过的中共中央关于推进农村改革发展的重大问题的改造的决定为标志，这一次的土地制度改革，是让农民富强起来、加速发展现代农业、保障我国储备粮食总量、打破城乡二元体制、推动城乡一体化的体现，是农民奔向小康生活的又一接力棒。这三次土地改革，让全世界的人民见证了中国用全球7%的耕地给世界20%的人口提供食用粮食的奇迹。
［关键词］以人为本
土地改革
发展历程
［中图分类号］F321.1［文献标识码］A［文章编号］1009-5349（2012）02－0012－01说起土地改革，近代史上最早是由太平天国领袖洪秀全在为了巩固自己的统治力度情况下提出的田产均沾制，也就是土地平分，后来由中国伟大的民主革命先驱孙中山先生再次提出平均地权，让农民耕有其田，但最终落实到实践中来，让农民真正体验到耕有其田的是在共产党领导下的新中国。
从建国到现在，中共中央根据不同时期的发展需求，在不同的时期展开了三次重大的土地改革措施，加大了保障农民权益的力度，进一步加快了农村改革的发展，因为农村人口占总人口的56%。中国是一个农业大国，农业、农村和农民问题是关系中国改革开放和经济社会发展全局的重大战略问题，是整个现代化进程中长期面临的问题。
一、第一次土地改革让农民耕者有其田
第一次土地改革是在1949年至1978年，是新中国建立的初期阶段，在后来解放的地区开展的土地制度改革，以社会主义三大改造和人民公社的三级所有为基础的土地改革。这次改革确立了土地的社会主义公有制，消灭了封建剥削制度，并逐步实行在保留农民土地私有制基础上的农村土地改革。
二、第二次土地改革让农民对土地有了生活的希望
龙源期刊网http://www.qikan.com.cn1979年到2008年，这一次改革是一次跨世纪的改革，是一次让农民彻底改变生活状况的改革，是一次让农民逐步走向小康道路的重大改革。这次改革实行了家庭联产承包责任制，实行土地公有，由农户家庭经营的土地政策。家庭联产承包责任制提高了农民的生产积极性，提高了生产效率，并解放出了大批的劳动力。于是，出现了最雏形的农民工，这样既增加了农民家庭的收入，又让农民合理地利用了剩余时间，既促进了中国经济长期稳定的发展，又加快了农村家庭迈向小康生活的进度，为我国现代化建设的道路上增添了几分色彩。
三、第三次土地改革，让农民迈上小康的道路，加速我国现代化进程
2008年10月12日以来，第十七届三中全会通过了我国关于推进农村改革发展若干重大问题的决定。决定表明：给予农民更加充分而有保障的土地承包经营权，力保现有土地承包关系要保持稳定并长久不变，逐步健全农村的土地管理制度，写明了完善土地承包经营权，依法保障农民对所承包土地的占有、使用、收益等等权利。加强管理土地承包经营权的流转和保障服务，进一步健全土地承包经营权流转的市场，并依照依法自愿有偿原则，可以让农民以转包、出租、互换、转让、股份合作等合法的不同形式流转土地承包经营权，进一步发展多种形式的适度规模经营。这一决定的公布，让全国的农民朋友再一次沸腾了，更让学者们把这一决定立为第三次土地改革。从条例上可以看出，农村土地依然是集体所有，不过农民承包后，有了更多的自主权，随时可以自主依照法律以各种方式管理“自己”的土地，让农民真正地成为了土地的主人。于是，让他们产生了更大的生产积极性，从而更努力地生产、经营，也让他们的收入逐步增多，生活越来越好。
目前，我国基本上已经进入了以工促农、以城带乡的发展阶段，开始进一步加快改造传统农业生产方式的步伐，进一步加快发展具有中国社会主义特色的现代化农业发展的时刻，开始了加快城乡发展一体化、形成城乡经济共同发展的新格局阶段。这一次的土地制度改革，是从根本上解决加快农业现代化发展的一次改革，是加快发展农业机械化、规模化，进一步推动城乡一体化经济发展的体现。新的土地承包关系让农民有了更大的土地自主权，给了农民更大的发展空间，为农业现代化发展提供了更广阔的空间，表明了国家政府大力保护农业、农村、农民利益的决心，大力发展现代化农业的决心。
【参考文献】
[1]郑要强.土地改革——农民小康梦实现的使者[J].全国商情(理论研究),2011(10).[2]刘纯彬.农村工业化城市化若干重大问题探讨[J].社会,1994(10).
篇三：我国土地制度变化对城市发展的影响
中国城市土地使用制度改革60年回顾与展望
新中国成立60年来，特别是改革开放30年来，我国城市土地使用制度发生了巨大变化，经历了土地无偿使用和土地有偿使用两个时期，至今已初步建立起适应市场经济要求的城市土地管理体制，确立了市场在土地资源配置中的基础性地位，建立了城市土地市场及其运行机制，为满足经济社会发展和改善城乡居民居住条件对土地的需求，推进国民经济持续、快速、健康发展发挥了积极的作用。
一、新中国成立60年来我国城市土地使用制度的历史回顾
以1978年改革开放为分界点，我国城市土地使用制度可分为土地无偿使用和土地有偿使用两个时期。
（一）城市土地无偿使用时期（1949-1978年）。
1.城市土地无偿使用制度的形成。旧中国实行土地私有制度，城市土地在国土面积中所占的比重很小，分别由官僚资产阶级、封建地主、民族工商业者、个体劳动者和外国人所占有。新中国成立以后，并没有马上对城市土地实行国有化，而是针对不同性质的所有权形式，分阶段逐步实现城市土地国家所有制。新中国成立初期，各城市政府首先接管了一批国民党政府所有的城市土地，没收了帝国主义和官僚资产阶级在中国占有的大批城市地产；对那些由民族工商业、个体劳动者、城市居民所拥有的私有土地仍给予承认。因此，新中国成立初期的城市土地形成了国有与私有并存的格局。
1950年4月3日政务院公布的《契税暂行条例》第8条指出：“各机关与人民相互间有土地房屋之买卖、典当：赠与或交换行为者，均应缴纳契税。”直到1956年，城市私有土地基本上可以买卖、出租、入股、典当、赠与或交换等。1956年1月18日中共中央书记处《关于目前城市私有房产基本情况及社会主义改造的意见》中规定：“一切私人占有的城市空地、街基地等地产，经过适当办法，一律收归国家”，从而实现了城市土地的全面国有化。至于城市国有土地的使用，则“由当地政府无偿拨给使用，均不必再缴租金”，从而形成了我国计划经济体制下的无偿、无限期、无流动的城市土地使用制度。
2.城市土地无偿使用制度的特征。我国传统的城市土地使用制度是顺应传统的经济体制而产生的。新中国成立以后，我国实行的是高度集中的计划经济体制，将社会看做一个大工厂，资源的配置完全通过行政指令性计划和实物指标进行，土地资源的配置也不能例外。传统的城市土地使用制度的典型特征表现在：（1）城市土地不是通过市场机制配置，而是通过行政划拨方式配置，排斥了市场对土地资源配置的积极作用；（2）城市土地实行无偿无限期使用制度，土地使用者从国家获得用地时不需支付地价，在使用期间也无须缴纳地租，城市土地使用权也没有具体明确的使用期限；（3）城市土地使用权不允许转让，从而阻碍了城市土地这一重要生产要素的合理流动。这种土地使用制度的实质在于排斥了市场机制的作用，完全由计划机制来配置土地资源。
3.城市土地无偿使用制度的弊端。把城市土地纳入计划经济的轨道，将其直接置于国家的控制之下，对于防止土地的投机、保证社会经济的发展和居民居住条件的改善对土地的需求发挥了一定的积极作用，但是这一纯粹采用行政手段分配土地的体制，由于忽视了经济规律的作用，随着时间的推移暴露出诸多的弊端：（1）城市土地无偿使用导致国家对城市土地的所有权在经济上不能实现。我国宪法明确规定城市土地属国家所有，国家对城市土地的所有权在经济上要得以实现，就必须向用地单位和个人收取地租。但是由于城市土地的长期无偿使用，用地单位和个人使用国有土地时不需要支付任何的经济代价，国家实际上只是名义上的土地所有者，经济上的利益无法得到实现。（2）传统的城市土地使用制度由于排斥了市场机制的作用，对土地使用者也失去了经济约束，导致城市用地需要的不合理膨胀和土地利用效率的低下，造成土地资源的巨大浪费，许多单位往往不考虑实际情况，采取各种手段从国家获得大量土地，多报少用、早占迟用、占而不用的现象屡见不鲜。（3）由于土地使用权不允许转让，导致土地资源无法流动，土地使用者宁可让大面积土地闲置、荒废，也不愿意转给其他急需用地的单位，造成土地占有不均，土地使用者的利益不均。（4）城市土地无偿使用使城市建设资金无法形成良性循环，制约城市经济社会的发展。各级政府在城市土地划拨和使用中无任何收益，造成城市建设资金只有投入没有回收，无法形成城市建设投入产出的良性循环，城市建设投入越多，维护费用越大，包袱越重，致使城市基础设施建设资金短缺，城市基础设施建设严重滞后于社会经济发展的要求。
（二）城市土地有偿使用时期（1979-2009年）。
党的十一届三中全会拉开了中国经济体制改革的序幕，随着我国经济体制改革和对外开放的发展，国家的经济体制开始发生巨大和深刻的变化，传统的城市土地使用制度难以适应改革开放的要求，改革成为历史的必然。我国农村土地制度改革的起点是实行土地承包、包产到户；而城市土地使用制度改革则是以土地有偿使用为开端，以土地资源配置的市场化为目标。改革开放以来，城市土地使用制度改革经历了一个渐进的发展过程，可以分为以下几个阶段：
1.城市土地有偿使用制度的建立（1979-1988年）。
（1）征收土地使用费。我国城市土地使用制度改革首先出现在中外合营企业的用地制度上。为了与国际经济接轨，我国政府必须对中外合营企业的用地征收土地使用费，以保证国家的土地所有权在经济上得以实现。1979年国务院颁布了《中华人民共和国中外合资经营企业法》规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权。如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府交纳使用费。”1980年7月26日，国务院《关于中外合营企业建设用地的暂行规定》指出，“中外合营企业用地，不论新征用土地，还是利用原有企业的场地，都应计收场地使用费。”1982年深圳开始征收土地使用费，收费标准按土地的区位条件，每平方米1-21元不等，1982-1986年全市累计收取的土地使用费共3848万元。在深圳的带动下，征收土地使用费很快普及到全国，至1988，年全国已有100多个城市先后开征了城市土地使用费。当时征收土地使用费的出发点是为了解决城市基础设施建设资金长期短缺的问题，虽然对原有的土地使用制度触动不大，但这种尝试意味着我国城市土地从无偿使用向有偿使用转变，迈出了关键的第一步。
（2）征收土地使用税。1988年9月7日国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》，规定自该年11月1日起，开始对城镇土地按不同等级征收土地使用税，税率的标准为：大城市每平方米收税0.5-10元，中等城市0.4-8元，小城市0.3-6元，县城和小城镇0.2-4元。根据相关法规，城市土地
有偿使用采取两种方式，对国内的土地使用者由中央统一征收土地使用税，对外商投资企业和外国企业在华机构用地由各地区、城市收取土地使用费。自此中国城市土地在法律上正式步入有偿使用的轨道。
2.城市土地流转制度的建立（1988-2000年）。
（1）土地使用权有偿出让和转让。征收城镇土地使用税（费）这一改革措施，是对传统的城市土地无偿使用制度的否定，也是新的城市土地制度的起点。它增强了人们合理用地、节约用地的观念，不少城市的企业单位把多年荒弃闲置不用的土地主动交还给国家。但由于土地使用税标准还比较低，征收范围还比较窄，远不能满足城市基础设施建设的资金需求；更为重要的是这项改革还没有从根本上触动传统土地使用制度的根基，还没有建立土地市场化的流转机制，土地使用权这一重要的生产要素依然不能进入市场。为了适应经济体制改革和对外开放发展的要求，必须寻找一种新的城市土地资源配置机制。
1987年7月，深圳市政府提出以土地所有权与使用权分离为指导思想的改革方案，尝试将土地使用权作为商品有偿出让。此项改革的主要内容是：在明确城市土地属国家所有的前提下，政府采取公开竞投和招标的方式，出让城市土地的使用权。1987年9月9日，深圳首次以协议方式有偿出让土地，将5300平方米的地块以106万元协议出让给中国航空技术进出口公司工贸中心。1987年11月25日，深圳通过招标方式以611元／平方米的价格出售一块住宅用地使用权，深华工程开发公司在9家投标公司的激烈竞争中获取一块46355平方米住宅用地为期50年的使用权。12月1日深圳首次公开拍卖土地使用权，一宗面积为8588平方米的土地被一家房地产公司以525万元的价格竞得。这是中华人民共和国成立后的首次土地拍卖活动，引起了国内外人士的关注。当时香港报纸发表了这样的评论：“这是新中国自1949年新中国成立以来的空前创举，也标志着中国大陆的改革开放进入了新时期。”同年11月，国务院确定在深圳、上海、天津、厦门、福州等沿海城市进行土地使用制度改革试点，各试点城市按照土地所有权和使用权相分离的原则，国家在保留土地所有权的前提下，通过协议、招标、拍卖等方式将土地使用权以一定的价格和年期出让给使用者，出让后的土地
使用权可以进行转让、出租或抵押。这是我国土地使用制度带有根本性的改革，彻底打破了长期无偿、无限期、无流动性的土地划拨制度。
根据实践发展的需要，1988年4月，第七届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将原《宪法》中有关土地不得转让的规定改为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。随后，《土地管理法》也做了相应的修改；从而为国有土地使用权的出让和转让提供了法律依据。1990年5月国务院发布了《中华人民共和国城镇土地使用权出让和转让暂行条例》，对国有土地使用权出让、转让、出租、抵押、终止等问题作出了明确的规定。这些法律法规的颁布实施，意味着我国城市土地使用制度改革进入了一个新的发展阶段，也标志着土地管理体制开始步入了一个新的时代。
自1987年深圳市率先实行国有土地有偿出让和转让以后，我国城市土地使用制度发生了根本性变化，从原来无偿、无限期、无流动的土地使用制度转变为有偿、有限期、有流动的土地使用制度，国有土地所有权在经济上逐步得到实现，为国家财政、城市基础设施建设提供了大量资金。但由于国有土地有偿使用制度建立的时间还不长，其管理体制和运行机制还不完善，因此不可避免地存在一些问题，并随着改革的深入日益凸显出来，其主要表现在以下几个方面：（1）土地资源配置依然存在着双轨制，即行政划拨与有偿出让并存。实行土地使用权有偿出让之后，城市土地利用采取有偿出让和行政划拨两种方式。在实际用地过程中，有偿出让所占的比例较低，而且有偿出让和行政划拨的界限模糊，大量本应以出让方式供应的经营性用地通过各种渠道改为划拨土地流入市场，使得国家土地收益大量流失。（2）在土地有偿出让方式中，协议出让方式所占比重过高。《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》规定土地使用权出让方式包括协议、招标、拍卖等。然而由于土地寻租、地方政府竞争等原因，在有偿使用初期，各地政府在出让土地时基本上采用协议出让方式，而市场化程度较高的招标、拍卖方式所占的比例偏低。（3）政府对城市土地市场的调控能力不强，尤其是对存量土地进入市场的调控力弱，导致土地供应总量失控。由于土地供应存在着双轨制，各级政府实际能够控制的只是新增建设用地的供应，而对于为数众多的存量土地却无法控制。存量土地的使用者可以通过补办出让手续，以联合建房、以地换房等形式进行土地使用权交易，成为实质上的土地供应者，形成存量土地多
头供应的格局。不仅造成土地供应总量失控，而且影响了招标、拍卖等市场配置方式的推广。因此，加强政府对城市土地流转的调控力，特别是解决存量土地的多头供应的问题，显得越来越重要。
（2）土地收购-储备一开发一出让机制的初步形成。为了增强政府对城市土地一级市场的调控能力，运用市场手段优化配置数量庞大的存量建设用地，提高城市土地资产的附加值和出让效益，经过理论界和实际部门的探索，一种适应垄断竞争型市场模式的城市土地市场运行机制——土地储备制度应运而生。1996年上海成立了我国第一家土地储备机构——“上海土地发展中心”，1997年8月杭州成立了“杭州市土地储备中心”。经过试点城市的实践，土地储备的经验和成果得到各地政府和土地管理部门的认可，随后各地纷纷成立土地储备机构，推广这一新的土地供应方式。
土地储备制度的基本内容是根据两权分离的原则，成立由土地管理部门授权经营的土地储备机构，采取征购、回收、置换等方式将增量土地和存量土地集中到土地储备机构手中，由土地储备机构统一组织土地开发或再开发，将“生地”、“毛地”变为“熟地”、“净地”，然后根据城市土地供应的年度计划，分期分批将储备土地投入市场。截至2001年8月，全国已有669个县市建立了土地储备制度。从全国各城市土地储备制度运营情况来看，该制度已经成为地方政府调控土地市场的重要手段，其对优化城市存量土地资源配置，培育公开、公正、公平的土地市场，更好地实施土地利用总体规划和城市规划，实现城市经济和社会的可持续发展等诸方面都产生了积极的效果。
3.城市土地使用制度改革的逐步深化（2000-2009年）。我国城市土地使用制度改革的目标是实现土地资源配置的市场化，其所要解决的不仅仅是让城市土地进入市场的问题，而是面临着培育、规范和完善城市土地市场的艰巨任务，是一个复杂的系统工程。虽然土地储备制度增强了地方政府对土地市场的调控能力，显化了城市存量土地资产价值，但土地使用权出让主要采用协议为主。协议出让是一种缺乏公开、平等竞争的土地使用权交易行为，土地资源的分配仍在较大程度上受行政行为左右，地价形成机制仍属行政定价模式，无法实现土地资源
的市场价值。因此，加大市场机制在土地资源配置中的作用是深化土地制度改革的必然趋势。
2001年4月，国务院颁布了《关于加强国有土地资产管理的通知》，该通知要求：“为体现市场经济原则，确保土地使用权交易的公开、公平和公正，各地要大力推行土地使用权招标、拍卖。国有建设用地供应，除涉及国家安全和保密要求外，都必须向社会公开。商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。”
2002年7月国土资源部颁布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》要求，商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地要以招标、拍卖或者挂牌方式出让国有土地使用权，并且对招拍挂出让的原则、范围、程序、法律责任进行了系统性规定，确立了市场配置土地资源的制度。2003年国土资源部颁布了《协议出让国有土地所有权规定》，要求土地协议出让也必须公开和引入市场竞争机制。
2004年《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出要“禁止非法压低地价招商”，同时要求加快工业用地进入市场化配置。2006年国务院《关于加强土地调控有关问题的通知》中规定了工业用地必须采用招拍挂方式出让，且出让价格不得低于公布的最低价标准。
2007年3月，《中华人民共和国物权法》对土地招拍挂范围进行了明确规定：“工业、商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地以及同一土地有两个以上意向用地者的，应当采取招标、拍卖等公开竞价的方式出让”，从法律的高度确立了以国有建设用地使用权招标拍卖等公开竞价方式出让的市场配置制度，使土地市场化又向前推进了一步。
2008年，《国务院关于促进节约集约用地的通知》提出，今后对国家机关办公和交通、能源、水利等基础设施、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行有偿使用，进一步提高土地出让的市场化程度。
以上这一系列相关法律法规的出台，进一步扩大了市场机制在土地资源配置中的作用，为城市土地制度市场化改革起了积极的推动作用，促使城市土地使用制度改革向纵深发展。
二、我国城市土地使用制度改革的绩效评价
（一）我国城市土地使用制度改革的成效。
经过60年土地使用制度改革，特别是在改革开放后的30年里，伴随着社会主义经济体制改革的深化，我国城市土地使用制度和土地管理制度发生了巨大的变化，具体表现在：
1.建立了城市土地有偿使用制度的基本框架。改革开放以后，我国政府根据经济体制改革的总体要求，遵循市场经济的原则，在坚持城市土地国家所有的前提下，实行了土地使用权与所有权分离，形成以国有土地使用权为核心的土地产权制度和土地权利体系，建立了包括国有土地使用权出让、出租和转让等多种形式在内的土地有偿使用制度，实现了从无偿、无限期、无流动的土地使用制度向有偿、有限期、有流动的土地使用制度的根本转变。城市土地有偿使用制度不仅显化了国有土地资产的价值，使国有土地所有权在经济上得到实现，而且从根本上转变；了土地资源配置方式，通过引入市场机制提高了土地资源配置效率。
2.确立了城市土地市场制度，初步形成了具有多种流通渠道和交易方式的土地市场体系。随着土地有偿使用制度的确立，按照法律规定应当有偿使用的建设用地，都纳入了有偿使用轨道，形成以土地使用权出让和出租为主体的土地一级市场和以土地使用权转让、转租、互换、抵押为主体的土地二级市场。土地一级市场的任务是实现土地资源的初始配置，如确定土地用途，规定土地使用期限，形成土地初始价格等；土地二级市场的形成则有利于土地使用权的横向流动，实现土地资源的再配置。在国有建设用地一级市场中，以招标、拍卖和挂牌方式出让的比例明显提高。特别是随着工业用地招拍挂出让制度的实施，土地招拍挂出让面积逐年扩大，占有偿出让总面积的比例逐年上升。2008年全国招拍挂出让土地13.36万公顷，占出让总面积的81.9%，比上年提高32个百分点。与此同时，土地使用权转让、出租、抵押为主体的土地二级市场也从无到有迅速发展。城市土地一级市场和二级市场的相互衔接，为城市土地这一重要生产要素的合理
流动提供了必要的平台，构成纵横交错的土地产权流通网络，提高了土地资源的利用效率。
3.增加了政府财政收入，为城市基础设施建设提供资金保障。在传统的计划经济体制下，由于实行土地无偿使用制度，造成城市基础建设资金无法形成良性循环，资金匮乏一直是阻碍中国经济发展和城市建设的最大制约因素。土地使用制度改革以后，通过国有土地使用权的有偿出让和转让，产生了巨大的土地资产效益，极大地增加了地方财政收入，为城市基础设施建设筹集了大量基金，加快了城市基础设施建设的发展。据统计，仅2000-2006年，全国土地出让总价款达到2.95万亿元，2007年则高达11947.95亿元。土地收益成为地方政府推进基础设施建设和城市建设的强大动力。
4.建立了土地政策参与宏观调控的基本框架，形成了符合中国国情的土地市场监管体系。在深化城市土地使用制度改革和完善宏观调控体系的背景下，党中央、国务院作出了运用土地政策参与宏观调控的重要决策，从土地的供给、需求、价格管理各环节逐步建立了土地市场监管体系。例如建立了以土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地用途管制制度、农用地转用制度、土地储备制度、限制用地目录、禁止用地项目目录和划拨用地目录等为主要内容的土地供给管理制度，对建设用地的供应总量和结构进行调控；建立了以城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、新增建设用地有偿使用费等为基本内容的土地需求管理制度；初步形成了以土地价格评估制度，基准地价、标定地价确定和定期更新、公布制度，协议出让国有土地使用权最低价制度，全国工业用地最低出让价控制标准，交易价格申报制度等为主要内容的土地价格管理制度。这些管理制度有效地强化了政府对土地市场的调控能力，对确保城市土地供应的合法性、提高土地利用效率、抑制不合理的用地特别是投机性用地需求、促进土地价格市场形成机制的形成、完善土地产权交易规则、规范土地交易行为、保证土地市场的健康发展起了积极的作用。
（二）我国城市土地使用制度存在的问题。
尽管城市土地使用制度改革取得了明显成效，但由于我国处于经济转型期，社会主义市场经济体制还不完善，城市土地市场发育不健全，相关法律、法规及
制度不完善，因此深化土地使用制度改革，完善土地市场制度建设的任务依然繁重。
第一，国有土地有偿使用制度的覆盖面有待拓展，尽早解决土地供应的“双轨制”问题。近年来，随着土地使用制度改革的发展，市场机制在土地资源配置中的基础性作用不断扩大，但是土地供应依然存在着“双轨制”，即行政划拨与有偿出让并存。2006年划拨用地占土地供应总面积的比重仍高达21.49%，国家机关办公、基础设施以及各类公共社会事业用地仍然采取划拨方式供地。
土地供应的“双轨制”的长期存在，不仅不利于土地利用效率的提高，而且给土地“寻租”提供温床，不利于土地收益分配的调节。因而不断缩小划拨用地范围，尽快实现供应方式的并轨，是深化土地使用制度改革的重要任务。
第二，土地价格的市场形成机制和地价调控机制有待完善。近年来，我国各大城市地价上涨迅速，并与房价形成螺旋上升，尤其是一些城市天价地的出现导致人们的普遍关注和担忧。土地价格上涨有其内在的客观原因，但也有不合理的因素在助推，如地方政府片面追求土地收益和开发商炒作等。健全土地价格市场形成机制和完善价格调控机制是保证土地市场健康发展的内在要求。
第三，征地补偿机制亟待完善。随着我国城市化水平的不断提高，大量的人口和产业向城市集中，城市土地向外扩展成为不可避免的趋势，越来越多的农村土地被纳入城市用地的范围。在征用农村集体土地的过程中，地方政府为了降低土地收购成本，尽量压低土地征收补偿费，农民土地权益受到严重侵害。随着大量土地被征用，越来越多的农民失去赖以生存的土地，却没能获得足够的生活补偿，成为种田无地、就业无岗、社保无份的“三无”人群，引发了信访、上访，甚至群体性事件频频发生，成为影响社会稳定的重要因素。因此，改革征地制度，完善征地补偿机制是我国土地市场建设亟须解决的问题。
第四，城乡建设用地市场分割，土地权益不平等。在我国城乡二元经济结构下，土地使用制度不统一，交易规则和方式各异，国有建设用地和集体建设用地普遍存在着不同权不同价的现象。个中缘由在于制度安排不合理，城乡土地市场不统一。这一现状不利于生产要素在城乡之间的合理流动，也难以实现城乡土地的节约集约利用。
三、城市土地使用制度改革的未来展望
（一）城市土地使用制度改革的前景。
新中国成立60年来，特别是改革开放30年来的发展历程，我国城市土地使用制度改革取得了巨大的成就，为我国社会主义市场经济的发展和各项社会事业的进步奠定了物质基础。可以预期，随着我国经济体制改革的深化，城市土地使用制度改革的步伐将进一步加快，城市土地市场具有广阔的发展前景。在未来十年中，城市土地有偿使用制度的覆盖面将迅速扩大，相关土地法律法规和监管体系将更加完善，土地产权制度和产权结构更加合理，市场组织和交易规则更为规范，价格形成和调控机制更加健全，一个城乡统一、机制健全、透明高效、运行安全的土地市场体系将基本形成。
（二）深化城市土地使用制度改革的指导思想。
深化我国城市土地使用制度改革的指导思想和基本要求是：全面贯彻党的十七大和十七届三中全会精神，以科学发展观统领城市土地使用制度改革，切实转变政府职能，在增强政府对土地市场调控能力的前提下，更加充分地发挥市场配置土地资源的基础性作用，形成充分反映土地市场供求关系、资源稀缺程度的土地市场价格机制；以征地制度改革和集体建设用地使用制度改革为重点，全面构建城乡一体的土地政策体系，建立平等保护、同等待遇的土地产权制度，建立平等开放、城乡一体的土地市场体系，完善符合社会主义市场经济要求的土地管理制度。
（三）深化城市土地使用制度改革的对策。
1.加强土地产权制度建设，健全城市土地权利体系。土地产权是人们在土地利用中形成的经济权利关系，土地产权制度的构建是土地市场运作、土地资源优化配置的基础。产权关系明晰才能明确和保护各个权益主体在土地利用中的地位及其权益。随着经济社会的发展和土地利用的日益社会化，城市土地产权也日益细分化。我国城市土地产权制度的基本框架已经形成，但在具体权能的设定和相关土地权利的保护方面还不完善，实践中由于土地产权制度不健全而导致的土地纠纷时有发生。因而要建立与社会主义市场经济体制相适应的城市土地使用制
度，应当着力加强土地产权制度建设，实现土地产权的细分化，为城市土地的高效利用和土地产权的合理流动奠定制度基础。
2.缩小划拨用地范围，进一步扩大市场配置的覆盖面。首先是要进一步完善工业用地招拍挂制度。对宗地信息公开后同地段有两个或者是两个以上意向用地，对标准厂房、区域内有替代性的普通加工制造业用地，以及国家产业政策限制的工业用地，一律实行招标、拍卖、挂牌出让，使招拍挂这些规范的市场配置方式发挥更大的作用。其次是要严格执行《划拨用地目录》，缩小划拨用地范围，凡是不符合《划拨用地目录》的土地，必须实行有偿使用，积极推进经营性基础设施用地的有偿使用。到2020年，除军事、社会保障性住房和特殊用地等继续划拨外，全面实现国有土地的有偿使用。
3.逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制，切实保护农民土地权益。妥善处理好征地补偿问题，不仅是经济问题，也是政治问题。当前，必须从构建和谐社会的高度来认识征地补偿问题，坚持以科学发展观为指导，“改革征地制度，严格界定公益性和经营性建设用地，逐步缩小征地范围，完善征地补偿机制。依法征收农村集体土地，按照同地同价原则及时足额给农村集体组织和农民合理补偿，解决好被征地农民就业、住房、社会保障”。
4.创新土地供应方式，理性引导土地供应价格。目前我国经营性用地采取了招标、拍卖、挂牌三种出让方式，体现了市场经济公正、公开、公平交易的基本原则，有利于充分发挥市场机制对土地资源优化配置的基础性作用，对推进土地市场健康发展具有重要作用。但单纯以土地使用权设定标的、以土地使用权价格高低作为出让依据的土地供应方式，其结果必然是土地的成交价远远高于收购和前期开发的成本，特别是在一些开发商的非理性竞价下，往往造成土地市场价格与其真实价值大幅度偏离。土地招拍挂方式之所以会出现这样的负面效应，与这几种出让方式本身过分强调价格指标密切相关。要扭转这种状况，必须对现有的土地招拍挂方式进行改进。笔者认为，今后在土地出让过程中，可以作多元化的指标设计，价格作为其中一项重要因素，并结合开发项目的方案，综合考虑楼盘的品质、户型等各种因素进行招投标，在保证竞争的同时又体现出政府对土地市
场的引导。同时还必须改革土地出让金管理办法，建立国有土地收益基金，减少地方政府对土地财政的过度依赖。
5.统筹城乡发展，逐步建立城乡统一的建设用地市场。在我国现行的法律框架下，城市土地属于国家所有，农村土地属于农民集体所有；国家为了公共利益的需要，可以依法对农村土地实行征收或征用并给予补偿。这种二元的土地制度为高速工业化和城市化作出了重大贡献，但由于制度的缺陷也造成城乡土地市场的分割、城乡土地权益不平等和土地利益矛盾加剧等问题。城乡土地的二元差别究其原因是由农村和城市在功能和经济发展战略上的差异所决定的。在经济发展到一定阶段后，两个土地市场在事实上和法律上的相互连接已成为不可回避的现实。目前，我国总体已经进入以工促农、以城带乡，着力破解城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要阶段。为此，党的十七届三中全会指出要“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。其具体要求就是：实行统一的城乡建设用地管理制度，在统一的土地规划管制下，遵循统一的招拍挂、交易许可管制等市场交易规则，不论是集体建设用地还是国有建设用地，都应该在统一有形的土地市场进行交易。只要土地使用性质相同，土地使用权的市场开放范围就应当一致，国有土地使用权和集体土地使用权的待遇平等，实现集体建设用地与国有建设用地“同地、同权、同价”，构建城乡一体的建设用地市场。
篇四：我国土地制度变化对城市发展的影响
土地制度与中国城市景观形态变迁研究李岚;杜顺宝
【期刊名称】《规划师》
【年(卷),期】2011(027)012【摘
要】土地是城市发展最重要的生产要素之一,也是城市景观的主要物质载体；而土地制度是规范人与土地的关系的重要法则,从宏观上强有力地影响着城市景观形态的形成与变迁.土地制度史上的每一次变迁都必然影响到附丽于土地上的城市景观形态.城市景观形态研究和景观规划设计不应只关注各类物质要素的空间布局及其形态美观,还要研究土地制度等影响景观形态的人文动因,并对这些动因进行规划引导与控制,从根本上保证城市景观的健康和可持续发展.
【总页数】6页(P78-83)
【作
者】李岚;杜顺宝
【作者单位】南京林业大学风景园林学院;东南大学建筑学院
【正文语种】中
文
【中图分类】TU983【相关文献】
1.社会转型期中国农村土地制度的实地调查--评《社会变迁中的村级土地制度--闽西北将乐县安仁乡个案研究》[J],黄茂林
2.土地制度变迁研究中的国家中心论视角——读《国家自主性与中国农村土地制度变迁》[J],陈明明
3.制度变迁的路径依赖、状态和结构依存特征研究——以改革开放以来中国农村土
篇五：我国土地制度变化对城市发展的影响
127313财政研究论文土地财政对城市化发展影响
1988年土地有偿使用制度的正式确立和1994年分税制改革后，土地出让金和土地相关税费成为地方政府重要的财政收入来源，成为地方经济发展和城市建设的“发动机”，很多地方甚至演变为“土地财政”。学者们对土地财政如何促进城市化和经济增长进行了充分的理论解析：土地财政在经济增长与城市化进程中扮演了积极角色[1]，我国经济增长的主要载体是城市化，而城市化的发展需要土地，这就使得政府只能依靠土地财政收入来发展城市化。[2]地方政府不断实施征地、开发、出让，从中获取土地财政收入，形成了土地财政与外延式城市扩张的恶性循环。[3]土地财政提高了地方政府的积极性、增加地方政府财政收入和固定资产投资，对经济增长具有显著正向影响作用。[4]学者们也指出了目前发展模式的问题：地方政府在发展经济的过程中过度依赖土地财政[5]，目前的事实是土地城市化快于人口城市化，土地利用粗放，助推房价非理性快速上涨并积累金融风险，“后土地财政时期”城市化发展会陷入困境。[6]政府作为土地市场垄断者和经营
者，一方面采取压低征地成本和公共品提供成本的方式，来降低城市化的支出；另一方面获取个体参与城市化支付的税收和地租。政府的双重标准行为在提高城市化水平的同时降低了城市化的质量，也损害了农民的利益。[7]从长期、全局来看，依赖现行土地财政模式无法实现土地财政收入的可持续增长[8]，只有改变财政体制，优化筹资模式，转变政府职能，才能提高城市化发展质量，从而推动经济持续增长。[9]
现有文献大都对土地财政促进地方经济增长持肯定态度，在研究过程中遵循土地财政――城市化――经济增长思路，只是将城市化作为一个过渡性工具变量纳入研究，较少直接研究土地财政和城市化的关系。现行发展模式降低了城市化的质量[7]，城市化不仅仅是经济增长的手段，也是社会发展的目标。本文拟直接研究土地财政与城市化的关系，研究成果将有助于推动城市化的健康发展。本文结构安排如下，第二部分厘清土地财政的内涵并分析土地财政产生的原因；第三部分剖析土地财政对城市化发展的作用机理和负面影响；第四部分基于协整理论验证时间序列上广东省土地出让金与城市化水平及城市建成区面积之间的关系；第五部分是研究结论与讨论。
二、土地财政的内涵及产生原因
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第3期李明月
等：土地财政对城市化发展影响
（一）土地财政的内涵及构成
狭义的土地财政是指地方政府通过招标、拍卖、挂牌等方式出让土地获得土地出让金，以此作为财政收入的重要来源的方式；广义的土地财政是指除了土地出金收入之外，还包括地方政府预算内与土地直接或间接相关的税费收入，前者是制度外收入，后者是制度内收入。本研究理论分析中土地财政内涵还涉及到以土地作为抵押资产、从银行获得的融资收入。
制度内土地收入以土地税费为主，包括三大部分：一是与土地直接相关的税收，政府在土地流转过程中征收的相关税费，主要包括土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税和契税，1994年分税制改革后这些税种由地税部门收取，税费归属于地方政府；二是与土地间接相关的税收，主要是指土地征收及与房地产业、建筑业有关税收，包括房地产税、房地产业和建筑业的营业税、所得税等。随着城市化进程不断推进，这些税收收入已成为制度内收入的重要来源；三是与土地相关的收费，指在办理征地、划拨、使用土地手续或办理土地登记和变更登记时政府向
用地者收取的各种费用，包括耕地开垦费、土地出让业务费、新增城镇建设用地有偿使用费、征（拨）用地管理费等。[10]
制度外土地收入主要指“招拍挂”土地出让金收入。土地出让金即土地使用权出让价格，是指政府将土地使用权在若干年限内让与土地使用者，并向使用者一次性收取的土地出让的全部价款。本质上土地出让金与税费性质不同，土地价格是地租的资本化，等于今后若干年土地租金收入的贴现值。分税制改革后，明确了土地出让金归属地方政府，作为地方政府预算外财政收入。2007年以前，土地出让金长期以非税收的形式，脱离于地方政府财政预算管理体制之外，形成了“管理体制外、收支预算外”模式。[10]
（二）
土地财政产生原因
1.垄断性土地制度是土地财政形成的制度基础
土地财政是在当前的土地制度框架下政府垄断土地一级市场的结果，是政府主导型的土地资本化。[11]中国的土地所有制度是城乡二元土地制度：一种是国家所有制，一种是农民集体所有制。国家控制和支配二者的土地产权，区别仅在于，国家不对集体所有制控制后果承担直接
的财政责任。[8]土地集体所有制不是基于私有产权的合作契约，而是由国家控制、集体承受控制结果的一种制度安排。[12]地方政府拥有征地的决定权，是土地供应一级市场的垄断者，农地只有经政府征收转变为国有土地后才能进入城市土地一级市场。在农地非农流转过程中，征地成本较低，出让价格较高，政府从中获取高额利润。现有征地制度及土地出让制度赋予地方政府垄断城市土地一级市场的权利，这是土地财政形成的制度基础。
2.分税制财政体制改革是土地财政形成的直接原因
1994年全国实行分税制改革，改革的本来目标是财权上收中央以扩大转移支付和大型公共支出，事权下放地方以促进经济建设和社会建设。为达到财权上收目的，中央政府把数额大、易征管的收入均划入中央收入，中央财政收入占全国财政总收入比重由1993年的2200%增长到20xx年达5100%。[9]显著提高的中央财政收入极大加强了中央政府的宏观调控能力和对地方政府的财政分配能力。但与此同时，地方政府的财政收入比重明显下降，不堪事权下放后日益增加的地方公共支出。为减少改革阻力、弥补地方财政缺口，中央把土地出让收入划归地方作为补偿。在税收等预算内收入不足的情况下，通过大量预算外收入（各类收费及土地出让金等）扩张地方财政收入就成为地
方政府的理性选择甚至是唯一选择，土地收入占地方财政总收入比例快速增长，从1991年占比仅为580%提高到20xx年的4680%。[13]政府?政规模的快速扩张与土地为核心的城市化紧密联系[9]，分税制改革后，土地财税收益化解了地方政府财政资金不足的困境。[13]
3.GDP导向的政绩考核体系是土地财政形成的间接原因
在过去很长一段时间，我国政府是比较典型的经济增长型绩效管理。国家致力于经济发展，建立了以经济指标为主的政府绩效考核体系，以GDP和地方财政收入作为主要指标。在这样的政绩考核体制的激励下，地方政府表现出较强的“经济人”行为特征，通过不断提高GDP和财政收入彰显业绩。地方政府作为城市土地经营者和理性经济人，在经济利益的驱动下，通过出让土地获得土地出让收入成为推动经济发展、改善城市面貌最简单而又直接有效的手段。城市化水平也成为一个单纯的指标，为城市规模的过度扩张提供助力。
4.城市化进程加速了“土地财政”模式形成
20世纪90年代以来，中国城市化加速发展，城市化水平从1992年的27.46%提高到20xx年的近50.00%。[14]各类要素从农村向城市聚集，为实现要素在空间上的良性再配置，政府不得不出让土地以满足城市空间规模扩张的需
要，进一步促进实物资本和人力资本在城市区域的快速积累。随着城市的扩张，大量城市基础设施建设资金也通过获取土地出让金得到满足。而随着城市化进程的不断推进，进一步推动土地价格上涨，政府从土地供应中获得了更高的租金收入，成就了地方政府“土地财政”模式，也相对固化了“土地财政”模式。
三、土地财政对城市化发展影响的理论分析
（一）土地财政推动城市化进程的作用机理
工业化起步阶段，经济增长是政府首要目标。地方政府通过提供各种税收优惠政策和相关配套基础设施，低价出让工业土地的方式来吸引投资，推动产业发展，促进经济增长。在资本稀缺、实物资本价格高昂的初始要素限制下，政府通过无偿划拨、协议定价等方式将土地低价甚至是无价作为前期工业投入，保证工业企业边际产出的提高和利润的实现，促进地区工业迅速发展。地方政府的财政收入也因工业税收（营业税和增值税等）的增加而快速增长，极大调动了地方政府循此模式发展经济的积极性。
城市化发展阶段，地方政府依靠高额的土地出让收入和税收获取收益，促进土地资本的形成，为经济发展和城市建设提供资金来源。政府主导下的土地财政扩张，以土
地为载体的城市化融资方式，使得政府有动力、有途径来增加与土地城市化直接关联的资本密集型的公共资本投资。[9]城市基础设施建设和公共设施建设不断完善，为城市化发展提供物质基础和保障。为推动城市化发展，进行城市基础设施建设，地方政府投入的巨额资金中，土地财政支出占总建设资金的30%以上，且呈逐年递增趋势，预算内支出仅占3%左右。[15]
其次，地方政府依靠对农地征用的行政垄断权，通过较低的征地成本获取土地，实现农地转为城市建设用地，满足城市化快速发展的用地需求，促进城市的扩张。
此外，随着土地财政带动房地产业和建筑业的快速发展，土地和房地产价格不断上涨，土地资源价值充分显现，土地被银行等金融机构视为优质抵押担保品。政府以各种方式储备大量土地的同时，通过现有的银行体系进行抵押贷款，将土地未来收益和增值变现成为货币资本，城市的发展和经济的起飞获得金融支持，解决经济发展过程中出现的投资协调和资金流动性问题，加速了城市化发展。
（二）土地财政推动城市化产生的负面影响
政府主导下的土地财政快速扩张必然伴随着土地价格快速上涨，并进而引发生产要素和房地产价格上扬，阻止劳动力从乡村向城市、从内地向沿海流动，阻碍人口城市化，第三产业发展受到一定消极影响。政府通过低廉的拿地成本与持续上升的地价之间的差额获得高额利润，政府扩大“利差”的冲动进一步加速房价上涨。房地产市场的高额回报吸引了各种投资和投机资本进入，影响??体经济发展，阻碍产业结构转变和转型升级。城市对于人口、产业的挤出效应使城市存在向“产业空心化”发展的趋势。
其次，地方政府以土地储备中心、政府性公司和开发公司为载体，与银行等金融机构合作，将土地抵押融资，获取融通资金进行城市建设。地方政府的还款能力取决于地方财政收入状况，尤其是土地出让金收入。当遇到经济或国家出台严厉的房地产调控政策、土地市场低迷时，地方政府将面临沉重的债务压力。[11]在土地融资时，有相当一部分城市建设资金是以政府信用为担保取得的，贷款额度往往会超出地方政府财政收入水平，开放性的金融贷款在支持地方经济发展的同时，也积聚着较大的金融风险。
此外，我国国土资源有限，城市用地规模的快速扩张和城市空间的无序蔓延，导致被征土地农民利益受损，人
地矛盾突出。这种以土地过度消耗和农民福利损失为代价、过度依赖土地出让收入拉动地方经济增长的土地财政模式，造成严重的土地收益分配不公平现象，加剧社会矛盾，难以形成城市化的可持续发展动力。
综上所述，土地财政快速扩张加速城市化发展进程，但超前土地城市化不能带来城市人口密度增加的集聚效果，不能降低工业成本、促进服务业的发展和新产业的形成。[9]如果不转变政府的收支结构和筹资模式，城市化的长远发展将面临严峻挑战。
四、基于协整理论的土地出让金与城市化发展关系的实证分析
（一）研究方法与数据说明
协整理论是研究变量之间的协整关系，对经济学中的定量分析具有重要意义。协整分析、误差修正模型与格兰杰因果关系检验等方法，为研究非平稳变量之间的均衡关系与相互影响提供了可靠的理论依据与计量工具。[16]协整是指两个或多个非平稳的单整变量，某个线性组合后构成一个新的平稳序列。如果它们之间是协整的，则存在长期稳定关系。[17]协整分析包括单位根检验和协整检验，前者检验样本序列的单整阶数和平稳性，后者检验各序列间的长期均衡关系。
误差修正模型（ECM）是一种具有特定形式的计量经济学模型。当变量之间存在协整关系时，可以通过误差修正模型来分析变量之间的动态非均衡关系，即分析被解释变量的短期波动变化。格兰杰因果关系检验用于分析经济变量之间的因果关系及其影响的方向，其检验的基本思想是：如果X的变化引起了Y的变化，则X的变化应当发生在Y的变化之前。[18]
《中国国土资源年鉴》表明，历年土地出让金收入在土地财政收入（土地出让金和相关税费收入之和）中占比较高，20xx年更是高达97.90%。本文以广东省为例，以土地出让金表征土地财政收入，以城市建成区面积、人口城市化率表征城市化发展水平，不失代表性。通过协整分析、建立误差修正模型及格兰杰因果关系检验等计量方法，分析二者之间是否存在长期均衡关系、短期波动向长期均衡趋近的调整幅度及“双向”因果关系。文中所有的计量分析，均使用了Eviews7.2计量软件。
因《中国城市统计年鉴20xx年。选取1998―20xx年广东省土地出让金（TC）、城市建成区面积（JS）、人口城市化率（UR）数据，如表1所示。表鉴》）（1993―
20xx年鉴》（1993―20xx年11月中共第十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，（以下简称《决定》）明确了“集体土地实行与国有土地同等入市，同权同价”，提出“建设城乡统一的建设用地市场”。应加快解决集体土地所有权残缺问题，推进集体经营性建设用地使用权依法流转，打破地方政府一级土地市场的垄断地位，消除政府对土地财政的依赖。
篇六：我国土地制度变化对城市发展的影响
中国农村土地的制度变迁对农业开展的影响摘要：建国60多年来，我国农村土地制度经历了屡次改革。1978年改革开放后，农业改革率先启动，也带动了一系列农村城市的改革。本文以新制度经济学为理论根底讨论制度变迁对于中国农村经济开展乃至中国现代化经济的开展之影响，力求总结出制度变迁带动农村经济增长的经验，并运用于现代化建设的各个领域。关键词：制度变迁；土地改革；家庭联产；土地流转诺斯曾定义制度是“一系列被制定出来的规那么、守法程序和行为的道德伦理标准，它旨在约束追求主体福利或效用最大化利益的个人行为。〞由此定义可以看出，中国的改革实际上就是制度变迁的过程。而在众多改革当中，农业方面的制度改革走在了经济制度改革的前沿。中国〔指中国大陆〕有百分之六十以上的人口生活居住在农村，农业是我国经济乃至社会开展的根本。正因为如此，中共中央明确提出了“如果没有农村的穏定就不可能有全社会的稳定，如果沒有农村的现代化和农民的小康也就不可能有全国的现代化和小康。〞这一号召。因此可以以农村土地改革为例，将土地制度的变迁产生效果的差异进行分析，借鉴其经验并用在其余经济开展的各个方面。一、我国农村土地存在的历史性问题三农问题一直是我国现代化建设规划中处于重中之重的问题，包括农业、农村、农民，虽然这三者侧重点不一样，但这是一个从事行业、居住地域和主体身份三位一体的问题，在处理和解决农村问题时必须一体化地考虑以上三个问题。而在这三个问题当中，始终贯穿其中的就是农村的土地问题。1.土地的零散化经营这其实也和我国的根本自然地理国情有关系。我国以平原为主，人口众多，自古以来就是小农经济、自给自足的生产方式，以家庭为单位，以生产资料个体所有制为根底，完全或主要依靠劳动者自己的劳动，独立经营小规模农业，以满足自身消费需要。但是这种只靠自给自足的方式经营规模小，生产条件简陋，缺乏必要的积累和储藏能力。并且生产经营模式老套，老旧，技术难以革新，也缺乏必要的抵御天灾人祸的能力。重农抑商的思想也长时间地禁锢人们，阻碍了农业科技的进步和经济的开展。导致现如今仍有很多地区的土地是零散化经营，只靠一家一户，没方法进行高效率高产出的大型机械化生产。2.土地的所有权问题中国农村经济的开展缓慢很大一局部原因是因为农业土地的产权不清导致的经济利益问题。从改革开放前的地主土地所有到土改后的公有，再到家庭联产承包责任制里的农民享有使用权，土地身上的权利在不断改变，但是农民从中享有的利益并没有随之增长。除了产权界定不清，还有土地承包权利的不断更变，使得农民对于土地的投资也没有十足的信心，怕集体或者组织会随时收回土地，对土地的投入降低也减少了土地的应有产出。3.土地征用问题拥有土地的农民免不了贫困很大局部上是由于权利贫困。就土地而言，农民与组织或者集体签订的合同得不到保障，可能会任由另一方单方面撕毁；公家对于土地征用的态度理所应当，只留给农民一小局部赔偿金，转手就把土地以高价卖给了房屋开发商。农民土地权利的法律保障太过缺乏。二、我国的农村土地制度变迁由于农村存在以上诸多亟待解决的土地问题。我国政府也进行了屡次土地制度改革，以期改善土地现状。1.小农生产我国自古以来就是一个农业大国，农业作为最根底的产业，一直是最受人们关注的民生问题。农业建立在广袤的土地上，因此土地制度一直影响着农业经济的开展和农民的生活水平提高。1949年我国刚建国的时候，先是进行了土地改革，将封建地主土地所有制变为农民个体所有制，极大地解放了农村生产力，调动了农民参与农业生产的积极性；随后为了稳固公有制，实行了农村合作社，这时土地虽然仍是农民私有，但已经改成了集体统一使用的形式。由于
土地收归集体所有，强调集体生产，农民吃“大锅饭〞，因此农民从事生产的积极性大大降低，农业产值大幅降低，农业情况亟待改善，农村土地制度改革迫在眉睫。2.家庭联产承包制在十一届三中全会提出改革开放后，解放和开展生产力的重要性逐渐深入人心。就在这时，安徽省凤阳县小岗村的十八个农户最先开始实行了包产到户的生产方式，“保住国家的，留足集体的，剩下的都是自己的〞。这种生产方式也就是家庭联产承包责任制，即是指农户以家庭为单位向集体组织承包土地等生产资料和生产任务的农业生产责任制形式，农民可以在土地公有制的前提下，对土地自我管理和生产、分配及经营。比起之前的改革，农民获得了梦寐以求的对土地的使用权，多劳多得的方式极大地调动了农民积极性，推动了农业生产的又一次大高潮，成功拉开了中国改革开放的序幕。3.土地流转?中华人民共和国农村土地承包法?第三十二条规定，通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。具体的做法是在不改变家庭承包经营根本制度的根底上，把股份制引入土地制度建设，建立以土地为主要内容的农村股份合作制，让一局部农民获得股权后可以从事别的产业；另一局部农民可以扩大土地经营规模来实现农业的现代化。三、土地制度变迁给农村带来的效益周业安曾在?中国制度变迁的演进论解释?一文中提到中国的改革从外表上看,制度变迁几乎都是组织之间互动引发的外部规那么，但是在调查了大量的案例研究结果后发现,在其背后,实际上是自发形成的个体或者特定组织之间演化出来的内部规那么。诺斯在1994年的时候曾提出，一种提供适当个人刺激的有效产权制度体系是促进经济增长的决定性因素。这句话在中国的农业实践中得到了很好的证明。由于改革开放之前的土地制度不能推动农村经济开展，不适应生产力的开展水平，不能给农业劳动力提供鼓励，也就会在制度演变中退出历史进程。而改革之后的联产承包制那么改正了这一缺陷，农民个体的收益增多使得他们获得了鼓励，他们也就会由一开始自发的利诱性质的改革转变为自觉性的制度变迁，并且出于理性人的经济动机，农村土地改革对于利益的追求是有益的，因此这种制度便很快地在全国大范围蔓延开来。而且之后的土地流转制度给了农民股份，也将一局部有思想的农民从土地中解放出来，从事第二、三产业，从副业中获得更多的财富，加快了农业的现代化进程。四、土地进一步改革的建议举措1.应该明确土地的产权问题根据科斯定理，只要财产权是明确的，并且交易本钱为零或者很小，那么，无论在开始时将财产权赋予谁，市场均衡的最终结果都是有效率的，实现资源配置的帕雷托最优。合理高效地配置土地资源，将集体、个人、组织等界限明确对于进一步实现农业开展是十分有利的。2.农业用地法律法规的正规化为了防止再出现单方面撕毁关于土地合同等损害农民利益的事件发生，加强法制监管、强化法律约束的作用很有必要。在国家1号文件的不断强调下，与农业相关的国家利益机关应该部门化、部门利益法制化、私有化；在地方上也应该不断推进县级机构改革、乡镇体制改革与实践，并且加强农民组织化。3.对于农业征地的相关管理有关当局应该严格执行农业征地的举措并实施监管，不能滥用权力、强行征地；也可以将农业用地划分不同级别，对不同级别的土地征地采取不同的补偿措施，实施真正的“因地制宜〞。其实不管采取何种措施，都是力图实现农业土地资源的利益最大化，提高农民的权益，因此将农地市场化改革才是最终的出路。改革开放以来中国农村土地的制度变迁很有效地提高了农业生产率与农民生产积极性。这也使得人们开始思考制度对于经济增长的影响。抛去资源、技术、人口等等因素，制度在监督和鼓励方面发挥越来越重要的作用，将土地的产权和所有权给予了很明确的界定，使得土地资源、农业人口资源都得到了较合理的资源配置，并且所产生的鼓励约束效果起到了正效应。而且我们也可以借鉴世界上与我国土地资源等国情大致相似的兴旺国家和地区的农地制度改革经验和教训,只要是在坚持社会主义公有制的根底上，坚持土地制度的不断创新与变迁可以在很大程度上促进生产力的开展，这样的制度变迁方式是我们应该大力推广的。邓小平指出：“改革是全面的改革，包括经济体制改革、政治体制改革和相应的其他各个领域的改革。〞经济增长应该要使得生产关系适应生产力的开展，上层建筑要适应经济根底的开展。有什么样的生产力，就必然有与之相适应的生产关系。当生产关系与生产力的开展速度不能保持一致时，就会对生产力的开展产生阻碍的副作用。因此，制度作为一种生产关系，如果使其与我国的生产力开展水平保持一致，就能恰如其分地展现其内在经济爆发力。参考文献周业安.中国制度变迁的演进论解释.经济研究，2000(05).王志成,史学军.制度变迁与中国改革.经济学家，1998(05).彭俏春,沈映春.农业合作经济组织与家庭联产承包制的对接——基于制度本钱的分析.北方经贸，2021(22).
篇七：我国土地制度变化对城市发展的影响
土地使用权制度与城市规划发展的思考【摘
要】城市规划是城市的发展计划，也是城市建设发展的蓝图和管理城市的依据。城市的规划与发展和土地的使用制度之间有着不分割的关系，合理的规划城市发展方向、规模和布局，协调各项建设，最终将满足人们日益增长的物质和文化的需要，建设现代化新型城市。因此，城市规划对于城市经济的发展、特别是对于城市合理布局城市的经济效益和环境效益相互协调具有极其重要的意义。城市土地的利用结构和城市的产业结构有着直接的关系，城市经济发展的过程就是产业结构的不断调整与优化的过程，如果城市土地利用结构长期不合理，就会从大的层面上阻碍城市发展的合理化布局。本文就土地使用权制度与城市规划发展的关系进行简单分析。
【关键词】土地使用权合理化城市规划相互协调
中图分类号：tu984文献标识码：a文章编号：
一．引言
我国的城市化进程大致经历了以下三个阶段：第一阶段为1978-1984年，以农村经济体制改革为主要动力推动城市化阶段。第二阶段为1985-1991年，乡镇企业和城市改革双重推动城市化阶段。第三阶段为1992-2000年，城市化全面推进阶段，以城市建设、普遍建立经济开发区和小城镇发展为主要动力。进入90年代以后，我国城市化，已从沿海向内地全面展开。从实际的发展中来看，我国城市化发展的质量是不高的，并且在城市化发展飞速的今天，同
篇八：我国土地制度变化对城市发展的影响
中国土地市场对城乡融合发展的影响摘要：目前，城乡发展不平衡业已成为中国人民日益增长的美好生活需求和不平衡不充分的发展之间的矛盾的集中体现。土地是城乡发展的重要要素与空间载体，土地市场则是推动城乡要素自由流动、平等交换的重要渠道，也是连接城乡发展的关键纽带。因此降低企业用地成本，提升土地利用效率，做大土地价值，夯实城乡融合发展的土地贡献基础。本文分析了中国土地市场对城乡融合发展的影响。
关键词：中国土地市场；城乡融合；发展影响
1.中国土地权利的初始分配与再分配分析
1.1土地权利初始分配
一般地，土地归谁所有，为谁所使用，收益归谁主导分配，体现该时期国家的政治结构。在奴隶制社会，土地归奴隶主所有，奴隶在生存上依赖于奴隶主的给予，奴隶被视为工具，没有政治权利，直接影响了奴隶制国家的政治结构。在封建社会中，土地权利初始分配分为私有和公有，如英国的土地所有制为国王所有制，所谓“普天之下莫非王土”，体现了国家对土地的最终控制权。封建统治者都努力维系和谐局面，当社会出现严重不公、粮食出现短缺、社会极度动荡时，土地权利初始分配问题又会被“革命者”所提出，并视为鼓励“革命民众”参与斗争的重要手段。
1.2土地权利的再分配
在任何国家中，土地权利也不是静止之物，土地权利初始分配后，随着社会经济的发展，各相关利益团体就会对土地权利提出再分配的需求。不同社会制度下，土地权利再分配有所差别。在奴隶制社会中，土地权利再分配依赖于买卖或国王的授予。在封建社会中，土地权利的再分配通过土地买卖或官方调节来实现。在资本主义社会中，土地权利再分配主要依赖于市场交易，价格机制发挥重要作用。在社会主义社会中，土地权利的分配主要体现国家意志。
2.中国土地市场制度变革对农村与城市发展的影响
2.1土地市场制度变革对农村发展的影响
“十九大”报告正式提出实施乡村振兴战略。振兴乡村归根结底还是在产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴和组织振兴，这五个方面缺一不可、相互支持。农村土地改革与城市土地经营应该结合起来，从产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效和生活富裕的总要求中寻找应对措施，如大力开发农业多功能，延长产业链、提升价值链、完善利益链；创新投融资机制，拓宽资金筹集渠道，加快形成多元投入机制；实施乡村振兴人才培训计划，以人带业、以资扶业、人业集聚，做到保障城乡人口自由流动、社会保障随人走，并做到公共基础与公共服务设施等值化。
其中，农地“三权分置”政策的初衷是稳定农民的承包权，释出土地经营权，活跃农村土地市场，实现农地规模化和高效化经营，带动农业发展和农民增收；宅基地“三权分置”则是为了保障处于就业能力和社会保障缺失的进城农民的退路，希望以宅基地资格权来破解农民可进可退的现实困境，通过宅基地“使用权”的释出为农民带来一部分财产性收入，但值得注意的是，政府对城市居民到农村购置宅基地或农房却有严格的限制或禁令，可以预见仅仅依靠农村农民群体内部的宅基地流转无法带来农民收入的多大增长，因人口的流动受到限制也就谈不上所谓的城乡统筹发展，更不能实现城乡融合发展；集体经营性建设用地的出让，一方
面是可供应的土地数量有限，另一方面受地理区位的影响难以实现出让目标，不具有实现出让增加农民集体收入的普遍性和适应性。从多主体供地的角度来看，该项改革的初衷是很好的，但因当前国家对国有和集体土地的赋权不一样，使得两种土地在出让或租赁中的相关权利相差很大。
2.2土地市场制度变革对城市发展的影响
对城市发展而言，实施土地市场制度改革带来的不仅仅是城市土地供给制度的变化，也带来巨大的土地经济利益，可以为城市建设与发展提供重要的资金来源。从土地出让金占地方财政一般收入的比例看，这一占比增长迅猛，并呈现稳定的趋势，在2010年土地出让金占比达到67.62%，但整体上平均达到40%以上，这表明当前地方政府对土地财政的依赖依旧没有改变。在实施土地有偿使用制度后，则保证了国家土地所有权在经济上的利益，土地要素也以成本的方式来刺激企业，激励企业改进生产技术，实施科技创新和产品创新，提高企业的市场竞争力和市场盈利水平，无疑对构建国有企业与非国有企业公平竞争的市场环境大有帮助。
3.中国土地市场制度的改革对城乡融合发展的影响
土地市场是实现城乡要素流通的重要渠道，土地征收市场与土地一级市场共同实现了城乡土地要素的自由流动，但是在当前体制机制下是否实现了平等交换依然值得质疑。良性土地市场在市场机制下能够有效提升土地的经济价值、空间价值与社会价值。
同时，农地非农化、市场化过程中为乡村积累了建设资金，增加了农户的财产性收入，也在一定程度上提升了农户的生活水平，促进乡村的发展。土地市场的发展促进了城乡空间开发，提升了土地的空间价值，推动了城镇化发展进程，也有利于实现城乡融合。土地市场提升土地要素价值，提高土地利用效率，带动区域经济发展的同时也将带动城乡就业。土地市场激增的财政收入将提升政府公共服务供给水平，带来公共福利的增长提升土地的社会价值。扭曲土地市场下的供地策略导致土地资源非占优决策配置，土地利用效率下降，土地的三重价值受损，阻碍了土地市场发挥对城乡融合的积极作用。土地市场对城乡融合发展的作用是利弊双轨的权衡。良性土地市场带来土地经济价值的提升，实现土地空间价值与社会价值，带动城市发展的同时，为乡村发展提供建设资金，促进城乡融合发展。扭曲的土地市场降低了土地资源的配置效率，阻碍了土地三重价值的提升，在二元土地、分配体制与社会融入受阻背景下，乡村发展价值被剥夺，对城乡发展的滞碍作用明显。因而，健全市场机制、完善市场结构、培育市场主体，提升市场良性是畅通土地市场对城乡融合发展促进机制的关键。
因此，客观分析重塑土地市场发展的价值取向，提升土地多功能价值，破除行政干预对土地市场的扭曲。推进财税体制改革，消除地方政府的土地财政依赖，疏导土地市场重回效率配置正轨。推进城乡土地供应价格一体化进程，实现乡村土地征收补偿按原用途补偿向市场价格补偿的转变，真正实现“同地同权同价”，破除土地征用市场扭曲对乡村价值的剥夺。优化土地收益的分配格局，留足土地分配中的乡村发展资金，重新审视、重视乡村土地就业、社会保障等社会功能，保障失地农户的利益，探索多元保障安置措施，逐步缩小征地范围，统筹土地多功能价值体系下的城乡发展公义。加快推进土地市场化改革，破除土地市场的“低水平陷阱”。
深化农村产权制度改革与农村土地制度改革，加快构建城乡统一的土地市场。探索农村集体经营性建设用地入市的科学途径，盘活农村土地资本，增强乡村发
展动力与活力的同时，拓宽土地入市渠道，优化土地市场供给结构。培育土地市场参与主体，加快培育土地二级市场，放宽土地交易门槛，遏制资本深化对土地市场秩序的不良扰动，降低企业用地成本，提升土地利用效率，做大土地价值，夯实城乡融合发展的土地贡献基础。
结语
综上所述，土地市场的变革，必须适应经济社会发展的形势，适应市场经济制度的改革方向，作为最为重要的资财、要素的土地资源，需要坚持土地分配与收益公平的同时，发挥市场机制在土地资源配置中的决定性作用。无论是国有土地还是集体土地，改革土地制度的目标都是为了增进国家的利益和公民的福祉。
参考文献
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篇九：我国土地制度变化对城市发展的影响
中国土地制度演变及未来趋势中国实行土地制度改革主要经历两轮高潮。一个出现在上世纪五十年代初期，是以农村土地权属改革和城市土地收归国有的改革为主要内容，其手段是进行土地的没收、征收和分配。另一个出现在上世纪七十年代末期，以农村土地联产责任制和城市征收合资企业土地使用费为主要内容，其手段是土地使用权的下放和有偿使用。
一、改革开放以前的土地制度演变
新中国成立以后的第一部宪法规定“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地。”形成了旧的国有土地使用制度的主要特征，一是行政划拨，二是土地无偿使用，三是无限期使用，四是不准转让。其实质就是土地资源的计划配置制度，属于计划经济体制。
这种土地使用制度在当时的历史条件下曾经发挥过积极的作用，但随着农村人民公社的建立和城市经济和人口规模的扩大，这种土地制度的弊病日益显现。主要问题是不利于土地资源的合理配置和高效使用，大量的土地资源出现浪费和资产价值的流失；另一方面大量的单位又无法获得土地资源，对城市的经济社会发展、功能分布和合理布局形成体制障碍；企业成本失准，难以准确衡量经济效益；城市的房地产业无法进入良性循环，连简单再生产也无法维持。
二、改革开放以后的土地制度演变
过时的土地制度严重制约了中国大陆的经济发展，导致文革结束不久中国实行了对内改革对外开放的发展战略。而土地制度改革又成为大陆改革开放的先声和贯穿整个过程的主要内容。从那时开始对土地使用制度的改革，主要是在不改变国家对土地的所用权的前提下，变无偿使用为有偿使用，变无限期使用为有限期使用，变无流动使用为流动使用，沿着土地市场化的道路摸索前进。
1.开始向中外合资经营企业收取土地使用费
1979年颁布的《中外合资经营企业法》首开国有土地有偿使用之先河，以法律的形式首次打破大陆延续了将近30年的国有土地无偿使用制度。该法规定：“中国合营者的投资可包括为合营企业经营期间提供的场地使用权，如果场地使用权未作为中国合营者投资的一部分，合营企业应向中国政府缴纳使用费。”
在那以后，为了解决城市基础设施建设资金长期短缺问题，1982年深圳按城市内不同等级的土地向土地使用者收取不同标准的使用费。1984年广州和抚顺部分土地（经济技术开发区、新建项目、涉外项目）进行了按土地等级开征土地使用费的试点工作。1986年上海对三资企业使用的土地收取土地使用费。这些尝试虽然对旧的土地使用制度触动不大，但却是城市土地使用制度改革的重要步骤。
2.对城市经营性土地实行使用权有偿转让
1987年深圳在大陆率先试行土地使用有偿出让，出让了一块五千多平方米的土地使用权，限期50年，揭开了国有土地使用制度改革的序幕。当年12月深圳市又用公开拍卖的形式转让国有土地使用权。1987年上海市政府颁布了《上海市土地使用权有偿转让办法》，用地方法规的形式确保土地有偿转让的规范化实施。
上述举措使国有土地使用制度改革从理论探索阶段走向实践探索阶
段，冲破了土地供应单纯采用行政划拨的旧土地使用制度的束缚，这是大陆土地使用制度带有根本性的改革，创立了以市场手段配置土地的新制度。
3.修改宪法，颁布《土地管理法》等法律法规
1988年全国人大七届一次会议通过的宪法修正案，以国家根本大法的形式规定了“土地使用权可以依照法律的规定转让”。当年年底修订的《土地管理法》进一步规定“国家依法实行国有土地有偿使用制度”，“国有土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”。从那以后全国各城市开始建立房地产交易所，各专业银行成立房地产信贷部。1990年5月国务院宣布，允许外商进入中国内地房地产市场，发布了《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》、《外商投资开发经营成片土地暂行管理办法》，标志着中国土地市场管理走上了有法可依的轨道，土地使用制度改革由此在全国推开。1998年12月发布《土地管理法实施条例》，至此中国土地使用制度改革和土地管理的法律体系初步形成。
4.规范土地市场，强化宏观调控
城镇国有土地使用制度改革由沿海扩及内地，由增量土地延及存量土地，由内用土地拓展到涉外土地，由早期的工业用地扩展到住宅和商业用地。从九十年代初期全国各地纷纷探索对原来的存量土地即行政划拨用地制度的改革，重点放在如何使之根据市场需要合理流动。随着九十年代上半期出现的“土地热”和“开发区热”，土地转让收入成为各地城市和经济发展的新引擎，在一些地方过量供应的土地后来又被闲置。从九十年代下半期开始国家领导人高度重视土地管理工作，要求切实保护耕地，实行对开发区的清理，防止国有土地资产流失，完善土地市场、规范土地审批行
为，防止土地供应过度。由此在长达十年左右的时间里面，颁布了一系列的规范土地交易的具体政策，通过土地宏观调控有效的保障了土地对经济、社会和城市发展的合理供给和利用。
5.推行土地转让招拍挂
2001年国务院颁发《关于加强国有土地资产管理的通知》，明确指出“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地主管部门依法以招标、拍卖方式提供。”自此，经营性国有土地招标拍卖供地作为一种市场配置方式被正式确立。2004年3月国土资源部、监察部联合下发《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，规定国有土地使用权必须以公开的招标拍卖挂牌出让方式进行。
经营性土地实行招拍挂是中国土地转让带有里程碑意义的土地政策。它将土地供应通过公开市场释放出来，力求土地转让的公平、公正和公开，遏制腐败寻租行为，净化土地市场。但由于经济和城市发展迅猛，市场对土地的需求量很大，与政府每年向市场提供的土地供应量存有很大差距，导致招拍挂推行以后，各地土地价格纷纷上扬，出现了一大批天价地王。过快的土地价格的上涨推动了各地房产价格的飙升。
三、改革开放以后农村集体所有土地使用制度的演变
1978年以后，农地制度改革是以联产计酬等多种责任制形态为土地制度变迁的始点，采用渐进、局部均衡、多样化发展的制度变迁方式，直至确立家庭承包经营的农地基本经营制度。
农地使用制度有着明显的阶段性变迁特征。第一阶段从1978年到1983年，人民公社时期的土地集体所有、集体经营开始逐步解体，在经历了不联产责任制－联产责任制－包产到组－包产到户－包干到户的制度变迁后，最后确立了土地的集体所有、农户家庭经营的基本形态。第二阶段从1984年到1993年，制度变迁的主要内容是将土地承包期限明确延长至15年不变。第三阶段始于1994年，这一阶段制度变迁至今仍在持续中，制度变迁的政策除了强调土地承包期实行30年不变外，主要是强化和稳定农户家庭对土地经营拥有权利的完整性。
现阶段中国农地制度变迁的核心，是土地使用权归属和界定问题，而使用权问题的核心，是树立农户对土地使用的预期信念和土地资源合理配置问题。近三十年的农地制度变迁，从政策调整角度观察，政府一方面强调农户承包经营土地的长期稳定，一方面鼓励土地作用制度的不断创新。相对单一的农地集体所有的制度安排，客观上存在的区域经济差异和土地经营存在的比较优势不同，促使了农地使用制度的多种形态产生。
1.“两田制”
所谓“两田制”，是将农户承包的土地区分为口粮田和责任田的一种土地承包方式。由于农地既要为农户提供收入和就业功能，又要为社区成员提供稳定的预期和生活保障功能，家庭承包制一直面临平均地权与随人口增减派生的重新调整土地的压力。“两田制”在一定程度上满足了这些要求，并表现出相对广泛的适应性，以至于此种制度安排，一度成为发生面最广的土地使用制度形态。从本质上讲，“两田制”的制度安排，其“口粮田”的设计满足了农民稳定占有土地的心理；而“责任田”的设计，则满足了政府和集体的利益，从而减少了在均田制度下的不确定性和多余的交易费
用。
2.规模经营
所谓规模经营的制度安排，是指把集体所有的土地，采取农户经营、大户经营或集体经营的方式，形成相对较大的土地经营规模。归纳一下农地规模经营制度安排的内涵和外延，大约有三种不同的类型：其一是以北京顺义为代表的，建立在集体农场基础之上的规模经营；其二是以江苏苏南和广东南海等地为代表的，建立在家庭农场基础之上的规模经营；其三是发生于东部沿海发达地区的“反租倒包”土地使用权流转形式。
这些制度安排在初期都暴露了一些问题：一是维系规模经营的基础是集体补贴，使规模经营实施的制度成本太大；其二是实行集体经营的农场内部，依然存在监督费用和分配不公的问题；其三是社区成员享有均等的土地使用权与土地集中过程中发生的利益调整冲突难以协调。约束条件过多，制度运作成本太高，使土地规模经营难以有效生成维持农业，尤其是粮食生产自我运转的能力，这可能是规模经营最为明显的制度缺陷之一。
3.“四荒”使用权拍卖
所谓“四荒”使用权拍卖的基本制度内涵是：“四荒”的所有权权属不变，拍卖其使用权，谁购买、谁治理、谁受益，使用期限一般可达50－100年，同时，使用权可转让、入股、出租、抵押。从本质上讲，“四荒”使用权拍卖是家庭承包制的继续和发展。在不触动所有权属的前提下，将“四荒”使用权拍卖给农民长期使用，农民感到利益直接，从而真正获得了长期拥有“四荒”使用权的稳定感和权属感，因而舍得投劳、投资，花大力气进行治理。
这种以使用权拍卖为特征的制度创新，一度成为与经济发达地区实施规模经营并行的在全国分布最广、影响最大的典型制度创新类型。各地创造了多种购荒形式，一是独户购买，综合开发。这是“四荒”拍卖的主要形式。二是联合购买、联合治理。由区域内农户自愿组合，形成联劳、联技术、联产的利益共同体，购荒规模一般为30-70公顷。三是集体治理，分户购买。这种形式主要采取集体筹措资金，或组织劳动力对面积较大，单门独户难以治理的“四荒”。四是企事业单位购买。这主要发生于一些“四荒”面积大，治理难度高，所需资金、劳动力、技术投入较多的地方。
4.股份合作制
土地股份合作制产生于上世纪八十年代中后期的广东珠江三角洲，尔后在山东、江苏、浙江等沿海发达地区有所扩展。但迄今为止，作为一种制度形态，农地股份合作制辐射的区域范围和推进速度非常有限。
比较典型的股份合作制。即将土地折股分配给农民个体拥有，社区实行土地的统一规划和统一开发利用。土地股份合作制制度安排的基本作法：一是土地折股。采取两种方式：其一是将土地作价折股，即按征地价，或者按照不同土地的年纯收入计算以及按各种综合因素折算，使土地实行货币化。二是设置股权。基本股权结构为集体股和个人股。集体股由原社区集体资产折价入股形成；个人股指由社员个人持有的股份。三是产权界定。土地的使用权全部收归社区集体经济组织，对农地采取家庭或专业队投包（招标）承包和适度规模经营。四是分配方式。股份合作制采取按劳分配与按股分配相结合的方式。
四、中国土地制度发展的未来趋势
1.国家加强对土地的宏观管理和调控
近些年来国家对土地的宏观管理和调控主要表现在严格控制土地计划指标，包括农转非计划、耕地占补平衡计划、经营性用地计划、经济适用房供地计划等；国家强化对地方政府的土地监管体制，在国土资源部设立国家土地总督察办公室，在全国各地设立九个土地督察局；国家严肃执行对违法占地、批地不建、滥用非农建设用地、滥设经济开发区和囤积土地等现象展开清理整顿。从中不难看出在未来的时期里国家调控的首要目标是控制全国土地供应总量，实现节约、集约和高效用地。同时国家在建设项目立项过程中，强化审核土地和控制使用土地。面对不断上涨的房产价格要求，土地供给结构和住房供应结构作相适应的调整。
2.各地实施土地储备制度
一段时间里大陆土地转让大多是毛地转让而非净地转让，这是由于市场对土地的需求旺盛和政府缺少土地前期开发费用所致。目前大陆各地的土地收购储备制度和机构相继建立，各地政府动用资金设立专门机构进行土地的前期开发和储备，实行净地招拍挂转让，其目的是调节土地供需总量和结构，平抑市场价格。即在市场低迷时，购进部分土地，增加土地储备总量；在市场上扬时，释放储备土地，扩大土地供给。从发展看政府今后将根据城市总体规划、经济发展需要及土地供应计划，对经营性土地的供应数量、结构、布局、价格、时间等进行有效控制，力争做到定性、定量、定位、定时供应土地，达到城市土地利用的最优化。中国未来的土地收购储备制度将会大范围推广。
3.积极推进国有土地租赁制度
目前中国实行土地批租转让的土地约占可利用土地总量的20%左右，大量的存量土地依然是无偿使用。虽然一些原来的划拨土地、在改变使用用途的时候，在变性为经营性用地的时候，国家采取补地价的方式收取一定量的土地价值收益，但总体上大量原先划拨土地的土地价值还是流失甚多。国家计划由点到面逐步推行国有土地租赁方案并逐步使之制度化，让更大量的存量国有土地逐步实现其土地资产的价值。在通过试点以后逐步实现国有土地全面的有偿使用，进一步扩大国有土地有偿使用的覆盖面。
4.进一步健全土地市场体系
中国土地市场体系的完善主要存在三方面的工作。首先是构建土地市场经营主体。设想建立国有土地资产经营公司，国有土地储备开发公司和土地使用权交易中心等三个层次的市场主体，按照市场化的原则运用市场机制实行营运，从而规范土地市场规则，提高土地利用效率；其次是拓展和规范土地使用权二、三级市场。大陆现状是土地一级市场发展快，土地二、三级市场规模小，问题多。今后要加快盘活存量土地，允许闲置土地使用权再流动和再转让，发挥使用效益，规范二三级市场的收益分配，使再转让是增值收益的主要部分进入国家财力；最后是建立土地价格体系。在城市土地分级的基础上，确定区域基准地价，建立科学的土地使用权价格评估制度，公平公正的核定不同时期的土地市场价格。改进土地使用权招投标制度，形成合理、稳定的土地价格。
篇十：我国土地制度变化对城市发展的影响
论我国土地制度的变迁摘要:土地政策是关系到国计民生的大事，是经济发展、人民生活提高的基础。因此，土地制度的相关政策的制定，会极大地影响经济和社会活动，关注土地政策的订立与实施情况，也就具有了十分重要和现实的指导意义。我国的土地制度的发展与变革，经历了一个复杂的过程，这是个不断完善、不断改进的过程。
关键词:土地制度;土地改革;土地政策??
土地是人类生存不可缺少的自然资源，同时也是一种稀缺资源。因此，土地资源的合理利用问题，一直是国家和每个公民非常关注的议题。由于土地关系到人们的生产、生活，以及国家的经济发展，因而土地制度也是随着国家政策、经济形势的发展而不断变化、逐步完善的。通过不断的摸索、探寻，最终找到一条适合当时当地发展的政策制度，希望以次来促进地区和国家经济建设的发展和人民生活水平的提高，并以保证土地的合理、适当的利用为前提。
我国的土地资源的绝对数量大，但人均的占有量却很少，并且土地类型复杂多样，地区性差异明显。而对中国农业生产至关重要的耕地，所占的比重仅10%。能真正用于耕地的土地所占比重如此之少，加上其他土地被改造利用的难度又很大。因而，更加充分合理的利用现有的城市和农村的土地，制定相宜的制度政策保证贯彻实施，促进可持续的发展利用，形成有利于生态环境和人民生活的良性循环。我国的耕地面积排世界第四位，而人均耕地面积不足1.4亩，排在126位以后，仅为世界平均人均耕地面积的40%。同时，分布不均，保护和开发问题突出等现象，也一直影响着发展。由此可见，更好地利用土地已经成为了当务之急。土地是公民保证正常生产生活的基本保障，是关系到国计民生的大事。土地制度的转变，也是与社会保障和福利政策相互影响和依存的。
从总体来看，土地是实物和权益两者的结合。如何把握好两者的关系，因地制宜地制定出符合经济和生态发展的战略规划是一个重要的议题。在实物方面，通过考虑坐落位置、周遍环境、地质因素等，以及在权益方面，通过对土地使用管制和产权等的综合考虑，拟订出一套切实可行的制度以及规划。众所周知，我国的国家土地所有权属于中央人民政府，而且，我国现行的土地征收政策是实行二级审批制，即国务院和省级政府共同审批，其中基本农田、基本农田以外的耕地超过35公顷的、其他土地超过70公顷的，由国务院审批。而我国现行的土地征用制度也存在着一定的缺陷，主要表现在:征用土地的目的不明确;征地补偿标准低，无视农民利益;土地补偿费分配不规范，搭车收费多。
在我国建国初期，从1949-1953年恢复时期的农民土地所有制、1953-1957年社会主义改造时期的农民集体土地所有制、人民公社化以及“文化大革命”时期的土地制度等的不断演变，而后确立了土地的社会主义公有制，这就形成了旧的国有土地使用制度的主要特征。其中包括土地无偿使用、无限期使用以及不准转让。由于没有把土地的所有权和使用权相互区别开来，致使土地无偿占用、乱占、多占的情况屡禁不止，造成土地资源极大地浪费。其后，通过对土地行政管理制度的改革、土地使用制度的改革等来逐步探寻适合我国的土地政策。土地使用制度改革是
建立社会主义市场经济体制的一项基础性任务，其目标是要建立与市场经济">社会主义市场经济体制相适应的土地市场体系。在社会主义现代化建设时期，全面推行家庭联产承包责任制，制订了相关法规和政策来保证实施，它符合我国的国情，有利于我国的现代化建设。而后，在1986年，我国发布了《中华人民共和国土地管理法》，明确全国地政和城乡地政统一管理的原则，并成立了国家土地管理局。随后又通过对《土地管理法》的几次修改，使得这项法规不断完善和提高，从现实情况来看，现行的土地管理的主要目的是维护土地公有制、调整土地关系、提高土地利用的三态效益、实现土地资源的可持续利用。
为提高土地的集中节约利用能力，减缓建设用地指标不足的现状，促进土地管理和全面建设小康社会的发展需要，同时也为满足我国经济社会发展对土地资源的利用需求，我国政府不断加强管制工作、制定相应的法规政策，来促进土地利用的效率和合理性。政府在土地的管理中起到了十分重要的作用:保证了土地市场秩序的正常运行，纠正了市场失灵而产生的偏差;在一定程度上消除了土地利用的外部性;为整个社会提供了公共产品和公共服务;协调了各个土地使用者之间的利益关系，保障了土地配置的公平和效率。这样，不仅提高了土地的集中节约利用效率，减少了耕地占用和闲置浪费，降低了用地成本，而且更能促进我国小康社会的建设发展。随着我国社会主义市场经济的发展，现在大中城市的城乡结合的发展模式都已经成为经济社会化和土地利用变化更为频繁和快速的社会背景下，普遍形成的发展格局。由于流动人口增加导致以房屋、土地租赁为主要形式的土地市场发展很快。土地利用非农化速度的加快，集体建设用地流转越来越普遍，加之伴随着体制改革、结构调整与资产的重组，使得现在进行的结构调整就是通过产权的交易、转让，依靠资本市场来进行的。我国存在着两种土地所有制形式，即土地的国家所有制和农村集体所有制。我国集体土地的征用原则包括依法征地;保证国家建设用地;妥善安置被征地单位和农民;有偿使用土地;珍惜耕地、合理利用土地的原则。
土地制度是法律政策中重要的一部分，它关系到人们的切身利益和国家的安全、稳定与发展的大计。所以，对我国土地制度的合理化的法律建设具有十分重要的意义。随着在符合中国社会蓬勃发展、对外开放不断深化的大背景下，而制定的中国土地政策，才能真正实现有利于中国广大人民群众，有利于中国社会发展的全局的总体目标。我国农村土地制度的使用主要是家庭联产承包责任制，它符合我国的国情，有利于我国的现代化建设。土地作为重要的生产资料，不仅是社会化生产的需要，同时也是保证人民基本生活条件的必要基础。无论在什么样的社会或经济结构下，土地都是极其重要的资源。因此，我国政府通过出台相关的法律法规，规范国有土地和集体土地制度，通过进行科学的土地规划，合理征用和利用土地，来保证土地管理秩序和生态环境的良性循环，进而促进社会主义市场经济的蓬勃发展。我国实行土地的社会主义公有制，这种制度的特点主要体现在:主体具有特定性、交易具有限制性、权能具有可分性、权属具有稳定性，以及国有土地所有权具有特别的追及力。
伴随着我国改革开放的深化与变革，土地制度的制定也在逐步的完善和变化着，希望能够达到促进经济发展和生态保护的目的，达到合理适宜的利用与开发。通过完善征地补偿机制、建立失地农民的保障机制等措施，维护社会主义土地公有制及土地所有者和使用者的合法利益，保护、开发、合理利用土地，保护耕地，切
实维护广大人民的合法权益和国家的长治久安，促进社会经济的可持续发展。
参考文献
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篇十一：我国土地制度变化对城市发展的影响
城镇化背景下的土地制度改革当前我国城镇化发展向着城乡一体化的目标迈进，而土地综合整治则可以说是架起城乡相互交融的桥梁，而要想保证这列火车向着正确的方向有步骤、有节奏、有效率的前进，就需要进一步改革完善起着引导、制约作用的车轨，也就是产权、征地、集体土地流转、宅基地、户籍、社会保障和财税等一系列制度。由于土地综合整治是在城镇化发展的新形势下提出的，属于新生事物，而与之配套的土地、公共服务、财税及金融等制度则诞生已久，在新形势下这些制度必然需要加以引导和改革以适应新生事物的发展。本章主要是针对城镇化背景下，针对城乡二元体制涉及城镇化、土地综合整治的相关制度内容提出政策建议，以便更好的引导和规范土地综合整治，推动城镇化可持续发展。
这些制度主要包括土地制度、涉及到城乡差别的公共服务及户籍制度、财税制度及金融制度等。下面分类对其进行分析。
我国正处于城镇化高速发展时期，工业与服务业稳步增长，城镇规模不断扩大，城镇人口快速增加，自然会产生持续的大规模的用地需求。在这个大背景下土地这一稀缺资源的地位越发重要，因此，如何针对当前城镇化的大背景对我国二元土地制度进行变革已迫在眉睫。
?一、城镇化中的土地征收制度改革
土地征收和征用制度是伴随着我国的城镇化进程成形、发展的，该制度在对我国推进城镇化立下汗马功劳的同时，也逐渐因其本身存在的问题颇受诟病。特别是在当前我国提倡建设和谐社会的背景下，尚不完善的补偿标准，征地拆迁方式使该制度的积弊逐渐暴露出来。征地补偿标准不合理，对弱势群体农民的意愿考虑不够周全，借征地通过运作土地资产为地方谋取私利等问题已经从一个单纯的土地领域的弊病发展为全社会的声讨对象。因而，如何在城镇化的背景下依托既有征地模式对其进行完善，使这一本身为推进社会进步，经济发展而制订的制度真正能为“国”所用，为“民”所用成为我国下一步城镇化要解决的首要问题。
土地综合整治坚持城乡统筹的土地利用，强调征地制度不但服务于城镇居民而且同样服务于农村居民，要求全面保障农民在征地中的生存权和发展权，使其充分享受城镇化带来的经济发展和社会进步，因此，要对现行征地制度做出如下修改：
?（一）给予公平的征地补偿实现城乡增值收益合理分配
对于征地补偿，既不能仍以产值为依据确定补偿标准，也不能将增值收益全额转移给农民，而必须综合考虑包括农民和政府在内的征地主体在征地过程中的权利、义务、责任和其所发挥的作用，协调分配增值收益。在分配形式上既可以以货币形式支付，也可以分配等值的易于变现的财产性资产；后者可以参考东丽区的具体做法，而前者则可采取以下两种方式。
一是以集体建设用地市场的土地价格作为补偿标准。在城市规划区外的纯农区，失地农民可以得到相当于二三产业用地的地价补偿，利益关系比较平衡；而在城市规划区内，被征地农民除得到相当于集体建设用地的地价的补偿，还可转变身份，变为城市居民，直接享受城市化的成果。
二是完全按照城市土地市场的价格补偿失地农民的损失，但由于农民因政府调整土地用途和土地一级开发而获得了超出自身土地投入的高额增值收益，需要缴纳相当额度的土地增值税，以税收的形式体现政府调整土地用途引起的增值份额。
?（二）统筹安置失地农民，保障土地综合整治顺利推进
对于失地农民的安置仍然要坚持多渠道的原则，统筹安置办法，强化安置方案的可行性和有效性。
一是要加强对城市安置失地农民的保障。要完成失地农民身份上的转变，实现土地所有权与农民户籍的双重变更，将失地农民真正纳入城市经济生活，给予其充分的公民权，应把征地补偿费用部分转化为农民进城后的社会和生活保障。在农民就业方面，征地主体和劳动保障部门要协调权责实现对农民就业的短期培训和长期服务，并加强监督监管。如劳动保障部门可以向农民提供3～5年的培训服务，在此时限内，农民可以
多次提出培训申请，由劳动保障部门免费进行职业培训并向用人单位推荐，对于吸收失地农民就业的企业可以在税收等方面予以优惠。
二是要加强征收项目本身对农民的吸纳。在征收的土地上划出适当范围作为产业用地配套征地项目或农业生产，并把用地企业吸收失地农民就业作为审批其用地的必要条件，由征地部门和企业共同负责对农民的技能培训。例如，天津市东丽区就采取了这种方式，通过设立农产品加工企业，打造现代化农业产业基地吸纳被征地农民就地解决其安置问题。
土地综合整治下征收制度改革的方向是逐步缩小征收范围，出于公共目的才进行征收，其他目的均以流转方式使农民参与增值收益的分配，全面保障农民就业。可以预见的是，未来由于非公共利益用地特别是经营性项目将不能通过征收的途径满足用地需求时，在城市建设用地同样供给不足的情况下，企业必然会将发展的重心由城市转移至农村，这就对集体建设用地的流转和农村土地市场的建设提出了更高的要求。
?二、集体土地流转制度改革与城镇化
城镇规模不断扩大使得对土地产生持续的大规模的需求日益增加，向农村集体土地“索取”新一轮城镇化发展用地已不可避免。目前农村土地利用效率相对不高，土地资源和资产价值挖掘潜力大，土地综合整治能节约集约利用农村土地，合理释放农村土地资源。
在土地综合整治过程中，对农村田、水、路、林、村、房的综合整治，必然会引起土地利用的重新布局，土地用途的置换调整，从而使耕地规模经营、人口集中居住、产业集聚发展，要实现这种土地利用结构和布局的优化调整必须靠完善的集体土地流转制度来配合，但目前的集体土地流转制度仍存在诸多缺陷制约土地综合整治地开展。
集体土地可以分为农用地、宅基地和除宅基地之外的集体建设用地（包括农村集体经营性建设用地和公益事业建设用地），因此集体土地的流转就是农用地流转、宅基地流转以及除宅基地外的集体建设用地流转。其中，农用地的流转主要是指农民土地承包经营权的流转，《物权法》赋予土地承包经营权用益物权的性质，农民对土地承包经营权享有完整的占有、使用、收益、处分权，可以通过转包、出租、互换、转让、股份合作等形式流转土地承包经营权，并且法律鼓励土地承包经营权流转进行适度规模化经营。所以现行的农用地流转机制并不对流转承包经营权，进行耕地规模化集中经营继而完成土地综合整治（尤其是农田整治）造成很多阻碍，只需要在今后的改革中，继续保持现有土地承包关系稳定不变，进一步做好土地确权登记，及规模化经营后发包方、承包方之间收益分配和协调，扩大土地承包经营权抵押范围等相关的工作。当前对土地综合整治制约较大的是集体建设用地流转制度，所以本节的重点要改革完善集体建设土地流转制度配合土地综合整治地完成，从而快速和谐地推动城镇化进程，实现城乡统筹发展。
集体建设用地流转可以通过适当集中的土地置换，形成规模化农业生产经营；吸纳农村剩余劳动力，实现劳动力转移；同时还可以通过流转使集体建设用地获得土地增值收益，实现土地资源资产双重价值。但长期以来集体建设用地流转中存在产权不明晰、权能不完整、市场不规范、收益分配不清、服务管理体系不到位等问题已成为土地综合整治开展的制约。在推进土地综合整治过程中，有必要改革集体建设用地流转制度，明晰产权和交易主体，规范集体建设用地流转市场，完善服务管理配套体系，完成统筹配置城乡建设用地，促进农民集中化居住、产业规模化发展，加快城镇化进程。
?（一）完善集体建设用地产权制度，明晰流转交易主体
可以根据集体建设用地的形成过程明确土地的所有者或产权人。如乡镇或村为兴办企业、投资建设各类公共设施用地、企事业单位使用的集体土地所有权者为乡镇或村农民集体；在保障国家与集体必要产权要素的前提下，保护和强化农民的土地财产权是着力点和关键，应当进一步明确其的权能，尤其是其作为村农民集体这个虚化的主体概念中的实体存在，要赋予其对集体建设用地的按份收益权利。要逐步将经济管理职能与村委会的社会管理、公共服务职能分开，简化农村土地集体所有权主体结构。同时要完善集体建设用地使用权处分收益权，加强土地产权登记工作，明晰土地产权主体，保障流转的高效性和安全性。只有在产权完善、主体明晰的前提下，才可以有针对性地开展不同主体下的集体建设用地流转、合理布局集约利用，推进土地综合整治。
?（二）建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场
建立健全城乡统筹的集体建设用地流转市场，主要可以从以下几个方面着手：
1.建立城乡一体化集体土地流转市场
可以比照国有土地流转市场建立集体建设用地流转的一级市场和二级市场。在一级市场中，比照国有土地出让使用权的模式创设集体建设用地转让（出让）使用权，尤其明确集体建设用地转让、出让权利，允许其与国有土地使用权具有同等效力进行转让、出租、抵押和入股等，农户或其他农业生产单位可以获得集体建设用地转让（出让）使用权。农户或其他农业生产单位在不违反出让或租赁契约的前提下，在集体建设用地流转二级市场上将土地使用权转让或转租给其他土地使用者，这样可以使那些土地综合整治过程中需要集中调整利用的土地直接进入集体建设用地流转市场进行配置，村集体或农民直接通过租金等形式获得收益。
2.建立集体建设用地定价体系
按照马克思的地租理论，土地价格是土地经济价值的反映，是土地权益的体现。与一般商品价格相比，地价同样受到市场经济环境、供求状况的影响；但地价又具有其特殊性，主要表现在：土地由于其位置条件的不同、时间的不同（社会财富的不断积累对土地产生增值影响）、土地用途的不同、土地收益的不同、土地上权利限定的不同以及土地利用强度的不同。所以可以出台对集体建设用地的分等定级估价的相关规定，如《集体建设用地估价规程》、《集体建设用地分等定级规程》等，为土地综合整治过程中提供一个政府公布的基准地价依据，防止出现流转价格过高或过低问题。
3.建立农村集体建设用地增值收益分配机制
集体建设用地流转后其价格将会大幅度增加，所以要建立起完善的增值收益分配机制，一方面要实现了农民的财产权，增加了农民资产性收入，尤其保证其按份所得的权利享受。同时由于集体建设用地依托了城市扩张带来的各种配套设施而产生的增值，所以这一部分增值是全社会进步产生的，应比照国有建设用地，按照“涨价归公”的原则进行分配。所以在保证农民集体获得流转金的情况下，政府作为公共利益的代表也应该得到一部分增值收益，“可以设立集体建设用地增值税”。
?（三）完善集体建设用地流转服务管理体系
1.建立土地交易和土地管理等机构
政府要为城乡一体化的集体土地流转市场建立相关管理机构，对流转工作进行规范和引导，搞好土地利用规划，提前明确某一阶段的土地流转信息并进行发布公示，防止出现无序、杂乱、随性的集体土地流转现象，要实现土地的可持续发展。同时政府中要在流转市场中实现税费统一，建立完备的产权登记制度和其他保证交易安全的机制，实现集体土地与国有土地“同等交易”“同地同权同价”。全国第一家农村土地交易所——重庆农村土地交易所已经挂牌。交易所按现代企业管理模式运营，其职能是建立农村土地交易信息库，发布交易信息，提供交易场所，办理交易事务。重庆土地交易所可以把农村宅基地、复垦地等土地，通过交易转换为工业、城市建设用地。
2.建立集体建设用地流转的市场中介服务体系
集体建设用地流转需要建立市场在信息、咨询、预测、、评估、投融资等方面的中介服务系统，使集体土地流转更加专业化和市场化，为流转前、流转中、流转后全过程提供综合配套服务。目前尤其需要建立土地投资经营公司、土地评估事务所、土地融资公司、土地保险公司、委托代理公司、土地租赁公司、土地证券公司等中介组织的建立和完善，对于商业性公司不愿进入的领域，可以成立政策性公司发挥作用，加大规模农业开发和配套基础设施建设的支持，推动传统分散农业向现代产业化农业转变。
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三、地籍管理制度
地籍管理是对土地的位置、地界、数量、质量、权属和用途等基本情况的记载和管理，主要有三个方面内容：土地调查、土地登记和地籍档案资料。地籍管理是国家进行土地管理活动的一个重要组成部分，是国
家制定土地利用总体规划和计划、农业区划和城市规划以及正确研究土地对策的基础资料和重要的客观依据。其核心是产权登记。
我国《土地管理法》在第27条、《土地管理法实施条例》第14条对地籍调查仅做出了原则性规定，至2008年《土地调查条例》的公布实施，宣告土地调查新的开端。《土地管理法》第11～12条、《城市房地产管理法》第59～62条对土地登记只有原则规定，《土地管理法实施条例》第13～7条对土地登记的规定有所细化。1987年9月，原国家土地管理局颁发《全国土地登记规则》，对土地登记的机关、程序、类别等事项均有了详细规定。其后，该规则被1996年2月1日施行的《土地登记规则》所取代，后一规则对前者进行了较好的补充和完善。对于地籍档案资料，《土地管理法》及《土地管理法实施条例》中均未作规定。现在地籍档案管理主要适用我国《档案法》和1998年原国家土地管理局和国家档案局联合颁布的《土地管理档案工作暂行规定》。
2005年末，全国国有土地使用权初始登记发证3493万本，集体土地所有权初始登记发证118万本，集体土地使用权初始登记发证1.6亿本，登记覆盖率分别由2001年初的58％、16％、61％上升到85％、51％、73％，可以看出，城乡间土地登记依然存在很大差距。城市范围内国有土地登记比较全面、规范，而农村地区相对薄弱，尤其是有关农村宅基地的土地登记信息严重缺乏，从而导致农村地区土地管理的法定效率不高，农民因宅基地的位置、权属等不清发生争议的问题屡见不鲜。
农村土地权属登记的薄弱是很多地区城镇化后旧城改造以及实施土地综合整治成本居高不下的重要原因。很多农民为了获取更多补偿，一听说要拆迁便大量盖房，这些新盖的住房完全不符合规划，在拆迁过程中漫天要价，产生大量不必要的社会成本，造成浪费和社会不公平。
2008年《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确提出要“按照产权明晰、用途管制、节约集约、严格管理的原则，进一步完善农村土地管理制度”，而“产权明晰”为《决定》“进一步完善农村土地管理制度”需坚持的首要原则。其中“搞好农村土地确权、登记、颁证工作”是“进一步完善农村土地管理制度”的重要措施。《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续
增收的若干意见》再次明确要求“做好集体土地所有权确权登记颁证工作，将权属落实到法定行使所有权的集体组织”等。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》则对农村土地的登记发证提出了更细更明确的要求，提出从明晰产权确定主体、急需优先、依据土地确权登记成果保障农村集体土地在征收和流转中的权益等三个方面加快推进农村土地确权登记发证工作，全面建设与健全严格规范的农村土地制度要求相适应的土地产权制度。
为配合城镇化进程，做好集体土地产权登记，应从以下几个方面入手：
?（一）利用二次调查成果促进农村集体土地登记发证工作
第二次全国土地调查是国家组织开展的一项重大的国情国力调查，目的是全面查清目前全国土地利用状况，掌握真实的土地基础数据，建立和完善土地调查、统计和登记制度，实现土地资源信息的社会化服务，满足经济社会发展及国土资源管理的需要。根据《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》的要求，“逐地块调查全国城乡各类土地的所有权和使用权状况，掌握国有土地使用权和农村集体土地所有权状况”是第二次全国土地调查的重点内容之一，并且通过调查将“建立互联共享的覆盖国家、省、市（地）、县四级的集影像、图形、地类、面积和权属为一体的土地调查数据库”。
应借第二次全国土地调查的东风，及时进行全国范围内的地籍调查，开展对农村集体土地所有权、宅基地使用权、集体建设用地使用权等的进行登记发证，这样可以充分利用第二次全国土地调查所获取的大量准确、翔实、现势的土地权属资料和基础数据，直接促进第二次全国土地调查成果的转化应用。第二次全国土地调查成果将为开展土地登记发证奠定坚实的基础，大大减少登记发证的工作量，提高登记发证的效率，直接有力的促进土地登记工作。
?（二）通过开展土地总登记推动农村集体土地登记发证工作
我国目前已经开展两次全国土地调查工作，但还没有组织过全国性的土地总登记。所谓土地总登记，就是在一定时间内对辖区内全部土地或者特定区域内土地进行的全面登记。土地总登记由县级以上人民政府组
织实施。目前，虽然不少地方已经组织开展了或者正在开展本行政区域内的土地总登记（如北京市），但不少地方由于各种原因至今仍然没有开展。因此，有必要在全国第二次土地调查工作即将结束之时，组织开展全国范围内的土地总登记工作，全面促进包括农村土地在内的全国土地登记发证工作。
?（三）完成宅基地使用权的登记
由于宅基地使用权具有主体的特殊性、取得的无偿性等特征，《物权法》明确将其从建设用地使用权中分离出来，规定其为一种独立的用益物权。十七届三中全会所作的《决定》明确要求“完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权”。而要保障农民的宅基地使用权，最重要也是最基本的措施就是要对其土地权利进行登记发证，对其土地权利进行确认。
对新申请宅基地的，当事人在办理宅基地用地审批的同时申请土地登记，国土资源行政主管部门要做到即批即办，在住宅建成并实地检查合格后，报人民政府核发土地权利证书，建议将宅基地的登记发证与审批结合起来进行。
对权属没有争议的存量宅基地，如果以前有审批资料的，建议充分利用审批资料结合现状进行登记发证，如果现状与审批情况不符，建议一般按照审批情况进行登记发证，但对不符的现状应当加以注明。对权属存在争议的存量宅基地，及时依法进行调处后登记发证，以维护社会的和谐与稳定。对一时不能调处的，建议先登记没有争议的地块，将有争议的地块面积及争议事由等在证书和登记卡上都予以注明，待以后争议解决后办理变更登记。
需要注意的是，在加快宅基地登记发证的同时，应当严把宅基地使用权登记关口。严格依照法律、法规和政策规定进行登记，严禁通过登记将违法用地合法化，尤其是不能为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地权利证书。
?四、宅基地制度改革与土地综合整治
城乡住宅二元化是我国城乡二元结构的产物。目前我国宅基地管理的现状比较混乱，有关宅基地管理的法律法规比较陈旧，伴随城镇化的不断发展，农民对宅基地的需求不断增加，如何使有限的建设用地资源既能满足城镇发展的需要，又能满足农民住房的需求是值得探索研究的。而不得不说土地综合整治就为解决这一问题提供了一条可行的途径，通过土地综合整治改变目前低效利用、空置浪费的农村居民点现状，农民住宅由一层变为多层，集中居住，改善基础设施，提高土地利用集约节约度，如此以来节约出一定量的建设用地既可以转为国有建设用地满足城镇化发展的需求，也可以留作集体建设用地发展相关产业或者在不违反相关制度的前提下对外流转获得长期可持续收入，从而尽量避免占用耕地，但是就我国宅基地制度的现状，其中不乏阻碍土地综合整治进展或者降低土地综合整治对土地利用效率提升效果的制度等，都需要进一步改革以促进土地综合整治的顺利推进。
宅基地是土地综合整治涉及的核心标的，通过对农田的整治只能改善种植条件、提高农地产量，通过对农村道路等基础设施用地的整治是为了改善农村面貌和农民生产生活的条件，这些整治从根本上说只能是改善和提高现状条件，并增加一定量土地。而通过土地综合整治真正能节约出大量土地并可缓解城市发展矛盾的是对宅基地的整治，更准确的说是对农村居民点的整治，最为关键的是节约出的土地除了归还相关耕地保护指标外，其余的仍可用作建设用地，所以说宅基地是整治过程中产生利益的根本源泉，是综合整治的核心标的，对宅基地的整治如何加以规范和引导也就更为重要了，但是我国现行宅基地制度在这方面的作用却极为有限。
当前我国农村宅基地的功能已经远远超出自住的范围，这点在大城市郊区尤其能得到证明，比如在北京郊区，农民的宅基地除了居住功能、生产资料的功能、财产功能、环境功能等外，已延伸到对外出租、甚至出售，经营农家乐等方面，而与此同时农民对自己的宅基地却仍只是享有使用权和过分限制的收益权。
我国在征收集体农用地的补偿内容上规定，补偿包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。但是这种补偿是基于对明确的承包经营权的补偿，农民享有的承包经营权内涵明确，占有、使用、收益和一定的处分权，于是补偿可以根据农地的预期收益进行相应标准的补偿。对比农用地和承包经营权，宅基地和它对应的用益物权就显得模糊很多，一方面农村宅基地仍然归属集体所有，农民只是拥有使用权和及其有限的收益权，而这种收益权的实现不仅受到法律法规的限制，同时也受到区位的影响，农民对自己拥有宅基地的权利是很不明确的，其权利的内涵及其延伸出的可换算的价值也就不明确了，该以什么样的标准进行补偿，如何补偿就给了各地政府“发挥”的余地，有些地方以房换房，更确切的说是以地换房，有些地方直接给予现金补偿，不管采用哪种方式，不可否认的是农民宅基地的物权属性不能通过补偿合理、公平的实现。
土地的社会属性则要求土地利用不仅要保证在使用过程中的公平，还要保证社会利益的最优化。一方面由于缺乏农村土地市场，宅基地的供与求不能对接，有的农户多余宅基地而闲置，有些农户则因为家庭人口增加而需要更多的宅基地，也就造成使用中的不公平，这种使用中的不公平在土地综合整治中又进一步演变成补偿的不公平。宅基地都是无偿获取的，但是在土地综合整治中却因为多少产生补偿款的巨大差距，如一些地区实施的“宅基地换房”，如果严格按照一平米宅基地换一平米商品房的话，那么农户之间所获得的补偿是不等的，甚至存在很大差距。另一方面宅基地无法通过正常途径流转，宅基地退出机制的缺乏，从整个城市化进程看，致使农民无法真正的完全与农村脱离关系转为城市人，而宅基地也无法解放出来满足城市化对农村建设用地的需求，从而成为城市化发展的两大障碍，不利于土地综合整治最终实现城乡一体化建设的目标，自然不是社会利益最大化。
由于农村人口不断增加，结婚生子等都需要新增宅基地满足住房的需求，但是由于近些年许多地方停止了宅基地审批，农村也没有多余的宅基地供应，于是出现大量违法、违规占用耕地建设住宅的现象，这些被占用的耕地一般都靠近公路（如国道、省道及其通往所在县城的公路），造成耕地数量减少，严重威胁到18亿亩耕地红线的安全，损害了社会利益、整体利益、长远利益，这是与土地综合整治增加耕地数量、提高耕地质量的目标相违背的，其成效将显着减低。
综上所述，在以土地综合整治为平台推进城镇化发展进程中，对现行的宅基地制度应从以下几个方面着手。
?（一）赋予农民宅基地上充分的用益物权
当前城镇化的发展是一个过程，各地的城镇化进城有快有慢，但是不可否认的是我国目前的城镇化率还是比较低的，全国范围的城镇化正在逐步展开，必然有越来越多的地区卷入城镇化的浪潮中。认清这一形势就有助于理解为什么要赋予农民宅基地上充分的用益物权。
伴随着城镇化扩张的是市场经济，可以说城镇化的过程更需要市场经济的辅助，需要市场经济发挥作用显现城镇化发展的效应。当城镇化波及的地方，必然有住房的需求，农民可以借城镇化的契机对外出租自建住房，获得一定的出租收入，进而实现宅基地上的用益物权，而尚未受到城镇化影响的区域，可能暂时还只能享有名义上的收益权，而因为市场需求的原因不能够真正实现，但是不能不说这是一个必然的趋势，同时也是一个正确的观念，那就是农民首先应该被赋予充分的用益物权，然后再借助城镇化的契机实现这种权利，政府可以出台相应的法规政策加以引导和规范，这种引导重点也在于保护农民的利益，规范出租行为，而不是限制权利的行使，更不是对这种合理权利的剥夺。
赋予农民充分的用益物权，可以规范土地综合整治中对农民宅基地的处置，不管是征收补偿也好，还是通过其他形式的流转，都要涉及到补偿问题，此时充分的用益物权就可以对照充分的承包经营权进行补偿，土地补偿按照预期收益的一定标准进行补偿（根据各地实际确定），还包括地上建筑物、附着物的补偿，安置补偿等，甚至也可以对照农地征收制度的改革进行改革，如也可以划定区片，按照建设用地区片价进行补偿，总之至少为朝着公平、合理的补偿标准提供了一条有理可循的途径。
?（二）建立并规范集体建设用地流转市场，建立并不断完善宅基地退出机制
目前我国农村一方面存在宅基地闲置、空心村等现象，另一方面也存在10多口人在一处宅基地上生活，冒着被拆除的巨大风险违法违规在自家耕地上建造房屋的现象，造成如此矛盾的局面很大程度上要归功于缺乏规范、有序的宅基地流转市场，缺乏宅基地退出机制。建立并规范集体建设用地流转市场在《中央推进农村改革发展若干重大问题决定》如此被提及：“逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体
经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益”。目前我国推行农村集体建设用地流转试点的有广东、安徽、河南等地，但是由于不敢大面积的放开集体建设用地，所以现行制度在流转方面的限制过多，这一点倒是可以理解的。但是宅基地不同于农村其他集体建设用地，一方面在于宅基地是农户生活资料，至少目前看来主要是解决自身居住问题，另一方面宅基地的利用方式、方法正在不断创新，如土地综合整治、迁村并点、集中居住，这一切实验都是向着集约节约用地的目标前进的，而利用方式、方法上的创新必然要制度上的不断跟进，否则方式方法必然不能达到预期的目的。所以建议将宅基地流转从农村集体建设用地流转拿出，从制度上特殊对待。《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》要求完善农村宅基地制度，严格宅基地管理，依法保障农户宅基地用益物权。《国土资源部关于促进农业稳定发展农民持续增收推动城乡统筹发展的若干意见》也要求积极探索在集体经济组织内建立宅基地有偿使用制度，强化内部约束机制，促进宅基地公平分配，提高宅基地利用率，实现节约集约利用。
现阶段农民可以依法出租宅基地获得一定收益，宅基地流转起初应该只局限于集体经济组织内部的流转，采取以经济手段为中心的内部重新分配方式。但是毕竟集体经济组织内部宅基地的需求有限，随城市化入城的农民闲置的大量宅基地并不能在组织内部得到消化，所以宅基地制度改革必然要逐步扩大流转范围，但是仍然以本村集体经济组织成员优先为原则，城镇居民也可以使用农村宅基地，可以采取有偿使用制度，这种有偿尤其要在宅基地转让获得收益时体现。比如集中居住后补偿给农民的“安置房”，农民应该享有所有权的，那么流转给谁、如何流转也应该赋予农民自主权，宅基地使用权伴随住房的转让一并流转，但是这种流转一定要是有偿、有制度规范、有序合理的。通过规范有序的宅基地流转制度，让更多的农民彻底脱离农村进入城市，以符合城市化中农村人口不断减少、城市人口不断增加的现实，满足城市化对农村建设用地的需求，是与土地综合整治的目标相一致的。
?五、空间规划制度
我国目前没有空间规划，只有土地利用总体规划，城乡规划和社会经济发展规划，空间规划是解决未来社会经济人口分布发展愿景，是其他部门规划的基础，是城乡统筹和公共投资的依据，也是国家发展战略的体现，分为国家级和省级。
我国现行的规划体系成形于计划经济时期，并伴随着国家公共政策的变化经过了多次调整，目前的规划可以分为三种：国土资源部主管的国土规划和土地利用总体规划，住房和城乡建设建设部主管的城乡规划，以及发改委主管的区域发展规划。这些规划从不同层次和不同视角对国土空间实现调控。但是，这三种规划在规划目标内容等方面缺乏统筹，在一定程度上存在功能重叠、冲突与矛盾，同时，各自的发展成熟程度不同，侧重点不同。为了弥补自身的不足，各规划都在不断完善各自的规划体系，规划之间相互交叉和大面积重复，带来了规划资源的浪费，空间规划缺乏整合、不成体系。
德国是实施城乡土地整治的典范国家，其实施土地整治的成功经验之一就在于其完备的空间规划体系（见表5-1）。德国各层次空间规划分工清晰，各级规划都是在上一级规划指导下编制的，构成具有连续性的体系。德国联邦空间秩序规划实质上综合了我国的国土规划与全国城镇体系规划的功能，州域规划则综合了我国的省级土地利用总体规划与城镇体系规划的功能。在城市层面则只有唯一的空间规划，即预备性土地使用规划统筹指导建设。从管理机构上看，德国在联邦、州、地方各级均设有各层次规划和管理机构，如同其空间规划体系，各机构的对应关系强，形成了完备的组织和管理机构。如联邦政府设有领导机构、协调机构和咨询机构；州级设有相应的机构；管理区一级有区域规划局、地区规划共同体联合会、协会等。从法律体系上看，从联邦层次的《联邦空间秩序规划法》《联邦建设法典》，到州层次的《州国土空间规划法》、地方层次的《建设利用条例》，每层次空间规划均有相应的法律支持。这些法律支持是使空间规划切实落实的保障。
表8-1?德国空间规划体系构成
层次
联邦空间秩
法律基础
·联邦宪法
权限/任务
·制定联邦全国国土空间协调发展原
·联邦空间秩序则和方向纲领性、总体性的愿景
规划法
（Bundesraum
·协调联邦全国的部门规划
ordnung）
·协调各州的空间规划
·制定州国土空间协调发展的原则和目标
·联邦空间秩序
州域规划
规划法
·协调州的部门规划
（Landes
·州国土空间规planung）
·规定各区域的发展方向和任务
划法
·审查和批准区域规划
·制定区域国土空间协调发展的具体目标
序规划
区域规划
·州国土空间规
（Regional划法
·规定各城镇的发展方向和任务
planung）
·审查城镇规划
地方规划（城镇规划）
·调整城镇行政辖区内的土地利用和
·联邦建设法典
各项建设使用，实现城市建设的可持续目
Ortsplanung
·州建设条例
标·建设利用条例
（Bauleitplanung）
我国应当借鉴德国的经验，对现有的各级空间规划进行整合，形成自上而下、和谐、高效的空间规划体系（如图5-1所示），用以指导未来的土地综合整治工作。
图8-1?空间规划体系
其中，国家空间规划是在全国城镇体系规划的基础上进行的综合国土规划，由中央政府负责进行编制，其主要目的是统筹全国范围内的城乡建设、产业布局、生态涵养等；区域层面的土地利用总体规划是在现有的土地利用总体规划基础上，按照国家空间规划的指导，由地方政府进行编制并报中央政府批准，应更加强调区域统筹；城市层面的城乡规划是在现有的城乡规划基础上，以土地利用总体规划为指导，由地方政府进行编制并实施；而乡镇层面的土地综合整治规划是以城乡规划为指导进行编制。
特别需要强调的是，地方各级政府在严格保护耕地、保护生态等原则下，应当拥有自主规划的权利，这也是在本书第7章分析的中央与地方责权关系协调所提出的重要改革方向之一。要实现城乡统筹发展，小城镇规划权和集体土地增减挂钩指标应该优先用于解决三农问题和城镇化，而不是直接纳入城市建设。这是我国城镇化道路区别于其他国家的特点，也是解决二元经济的节点。
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